东北三省对宏观调控以来
在建设用地方面遇到问题的反映
最近几个月，国务院针对部分行业过热、投资需求过旺，信贷投放过快等问题，加强宏观调控，取得了明显成效。在各项宏观调控政策中，治理整顿土地市场是最有效的措施之一，但由于建设用地关系到调整改造、建设项目以及外商投资项目能否按期实施。在全面实施振兴东北战略的开局之年，东北三省面临土地审批的严格管理，有什么反映和影响？政策力度是否适当？有什么新的问题？现将从各渠道反映的问题综述如下：
一、东北三省建设用地计划和实际利用情况
根据国土资源部和东北三省的有关数据，近几年来东北三省实际建设占用耕地均低于国家控制计划指标。2000-2003年，国家下达给辽宁省的建设占用耕地计划指标分别为9000公顷、7500公顷、5000公顷和5000公顷，辽宁省各年实际占用耕地分别为4467公顷、2733公顷、2933公顷和4164公顷，四年间，实际占用耕地累计占计划指标的53.95％，累计节余12203公顷。同期，吉林省计划占用耕地指标分别为3300公顷、4000公顷、2500公顷和2500公顷，实际占用耕地分别为3067公顷、1667公顷、1867公顷和2091公顷，累计占计划指标的70.66％，累计节余3608公顷。黑龙江省计划占用耕地指标分别为9000公顷、7000公顷、4500公顷和7000公顷，各年实际占用分别为4200公顷、3867公顷、2333公顷和4588公顷，累计占计划指标的54.5％，累计节余12512公顷。从整体上看，东北三省占用耕地的情况和沿海及经济发达省市同期实际占用耕地的情况还是有所不同。
东北三省占用耕地未超标的主要原因。辽吉黑三省耕地占用未突破计划指标且有节余，主要原因是，过去几年东北经济发展情况总体落后于南方经济发达地区，投资增长一直平稳，施工项目和信贷增长不快。2000-2003年，辽宁省全社会固定资产投资分别完成1267.6亿元、1420.9亿元、1605.5亿元和2082亿元，分别增长15.0％、12.1％、13.0％和29.6％。同期，吉林省全社会固定资产投资完成586.8亿元、679.6亿元、807.9亿元和965.6亿元。分别增长17.6％、15.8％、18.8％和l
9.5％。黑龙江省全社会固定资产投资完成859.2亿元、979.7亿元、1086.3亿元和1241亿元，分别增长9.3％、14.0％、10.8％和14.2％。投资规模和增长幅度均低于全国平均水平。此外，辽吉黑三省的施工项目数量和银行信贷增长变化大体上与投资平稳增长相吻合。
二、暂停土地审批对东北三省的影响
2004年4月底，国务院发出《关于开展土地市场治理整顿和严格土地管理的紧急通知》。《通知》除了明确开展土地市场治理整顿原则外，当前最直接的措施是严格建设用地审批管理，突出的措施是"三个暂停"，即暂停审批农用地转建设用地，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改，暂停对新批县改市(区)和乡镇修改涉及土地利用的各类规划。
这一措施对抑制乱占耕地，滥设各类开发区，造成耕地面积下降过快，农业连年下滑产生了积极作用。通过暂停土地审批，从土地要素供给源头上从严抑制过热的投资行业和信贷投放领域。就调控目标和必要性而言，"三个暂停"的出台时机是恰当的，不仅抑制了部分行业过热的势头，而且保护了我国稀缺的土地资源。但在执行中，"三个暂停"在政策尺度的把握和理解上也对一些地区和一些行业产生了较大影响。对东北地区来讲，今年是振兴东北的开局之年，外资和民营资本及其他地区的生产要素纷纷进入东北，参与国企的改造和重组，并呈现出好的势头，土地的严格审批使计划建设的一些工业项目被迫暂停或搁置，不能如期开工或启动建设。这些重点项目符合国家产业政策，产品有市场、技术含量高、经济效益好，对老工业基地振兴具有示范和拉动作用，其中包括去年国家安排的第一批支持东北老工业基地调整改造的工业国债项目。这些项目本已履行了审批程序，有的项目建设用地在实行"三个暂停"前已通过国土资源部的审核。例如，煤矿沉陷治理搬迁用地，本不应在限制之列，但在执行中也暂停了土地审批，致使沉陷治理工作无法实施。据统计，辽宁省因此而受到影响的重大工业项目共计21项，总投资275亿元，需用地872.6公顷，其中农用地753.6公顷。
对招商引资建设项目的影响。由于国家暂停建设用地审批，使谈妥的招商引资项目因审批暂停而难以落实。吉林省规划建设用地比例一直偏低，2001年，全省土地收益仅5亿元，2002年也仅为20亿元，低于31.8亿元的全国平均水平。长春市和各地市原先与外商谈妥的一批项目因"三个暂停"而搁浅等待。黑龙江省各地市已分别就上海新高潮密度板项目、山东诸城玉米加工项目、南京凤凰清真食品加工项目、青岛彩色织布项目和蒙牛集团乳制品项目等一大批招商引资项目做了大量前期准备，这些项目虽符合国家振兴东北的产业政策，也因土地暂停审批而无法实施，极可能造成项目流失。
将延误短暂的施工期。暂停土地审批对包括黑龙江省在内的东北三省影响更为明显。由于黑龙江省土建施工期只有半年(每年4-10月)而目前正是工程开工建设的黄金时段，土地审批暂停半年，导致许多项日不能正常征地、延误工期。目前，省国土资源厅已受理但未审批的建设项目用地报件共43件。再如，黑龙江省今年重点建设和推进的200个大项目中，力争开工的有81项，这些项目都是老工业基地调整改造以及能源、交通、城市基础设施和社会事业等方面的项目，符合国家产业政策和行业规划，项目前期工作按照国家的要求进行。由于暂停各类农用地转用审批，一些需要占用耕地项目的土地征用问题难以解决。
三、东北三省希望把握政策力度，对东北三省用地审批不搞一刀切，采取区别对待政策。
今年是振兴东北老工业基地的开局之年，同时又是实施宏观调控的初始期。为了保持国民经济持续、健康、快速发展，同时使振兴东北老工业基地有一个良好开端，在保证宏观调控效果的前提下，建议区别重点，把握时机和力度，不搞"一刀切"。
东北三省土建施工期短，土地审批不宜久停。对在"三个暂停"以前上报并已经国土资源部审核通过的工业固定资产项目予以批复，以便使这部分工程尽早开工建设。对经国家批准，有利于东北老工业基地调整改造的国债工业项目，重要招商引资的项目予以放行。
充分考虑东北三省建设占用耕地未超标的实际情况。对三省正在进行的符合中发(2003)11号文件精神，符合老工业基地振兴规划，符合国家产业政策的重点工业项目建设用地，采取区别对待政策，作为特殊情况予以审批。
运用土地价格杠杆，引导内外资企业进入东北地区。我国土地市场现存的一个现实是，地价偏低、利润高，拿到土地就是钱。对地方政府、土地开发商和项目建设者而言，搞"退二进三"、搞城市改造、搞土地开发、搞项目，实际上存在一种能拿多少拿多少的"激励机制"。建议国家对全国地价制定不同的价格标准，土地稀缺、经济发达的省市区实现高价，土地出让金的管理权上收到省，统一调剂使用。对经济落后、土地资源相对宽松、国家鼓励扶持和实施振兴战略的东北地区实行鼓励引导低价政策，从土地要素价格上引导内外资企业和项目选址等向东北地区转移。同时，东北地区土地资源利用还有很大潜力，鼓励枯竭矿山土地复垦，调整重组，对能做到占补平衡的或不宜耕宜林的盐碱地和荒漠土地放宽审批。
（责任编辑：姚润萍）
