从今年11月起，我省行政区域内所有符合低保条件的农村困难居民，均可申请享受政府提供的最低生活保障。

    到2005年3月底前，我省符合农村低保条件的困难群众将全部纳入保障范围，实现应保尽保。

    对于祖祖辈辈面朝黄土背朝天的广大农民来说，近日颁布的《辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法》，意味着我省广大农民享受最低生活保障走上法制化、规范化的轨道。一个针对农民的农村低保制度体系正在我省形成。

    □新闻聚焦

    我省农村低保掀开新一页

    2004年的这个冬季，对于辽宁2000万农民来说，具有非同寻常的意义。我省农民依法享有社会保障的历史掀开新的一页。从今年11月起，辽宁省行政区域内所有符合低保条件的农村困难居民，均可申请享受政府提供的最低生活保障。

    今年10月27日，省政府正式颁布《辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法》（以下简称《暂行办法》），通过省级政府行政规章的形式对农民低保进行规范，这标志着我省农村居民最低生活保障制度已全面建立，并步入了制度化、规范化轨道。

    《暂行办法》规定：“凡我省行政区域内，持有本省农业户口、共同生活的家庭成员年人均收入和实际生活水平低于户籍所在地农村低保标准的农村困难居民，均可申请享受农村低保待遇。”这意味着，农民也将与城市居民一样平等地享受政府提供的最低生活保障。

    《暂行办法》对农村低保的原则、保障对象的确定、保障标准、家庭收入的核定、审批程序、发放办法、保障资金的来源、低保金的监督管理等内容都做出明确规定。

    最低生活保障、失业保险、养老保险三项制度是我国社会保障体系的基本组成部分。而最低生活保障制度与其他两项制度相比，在对象上更有其特殊性，关系到贫困线以下人员的生存问题，是三条社会保障线中的“底线”和“生命线”。长期以来，我国农民仅能依赖家庭实行自我保障，而缺乏社会保障，这与城市居民普遍享受社会保障形成了强烈反差。我省农民最低生活保障权利的获得可以追溯到1996年。经过8年的探索与实践，截至目前，全省享受农村低保待遇的人数为35万人，占全省2069.24万农业人口的1.69%，占60.3万农村特困人口的58％。

    近年来，我省城市低保制度已基本完善，但农村低保制度尚未真正建立，农村社会救济工作尚未走上制度化的轨道。目前，我省农村大多数实行的是特困户救济制度，这种救济制度不够规范，救助标准低、面窄，即使建立低保制度的也未摆脱定期定量救济的模式，不是真正意义上的低保。由于受财力限制，农村社会保障制度的主要内容仅限于给点零花钱、提供基本生活用粮上。内容单一，标准较低，对困难群众大病救助、子女入学、住房等问题则没有更多的能力顾及。

    有关人士认为，《暂行办法》的颁布实施，标志着我省的贫困农民从过去享受解急济困式的关怀转变到有了法制保障。

    据悉，即日起我省各市、县将根据当地的实际情况进行测算，制定各自的低保标准。我省将于2005年3月底前，将符合农村低保条件的困难群众全部纳入保障范围，实现应保尽保。

　　□新闻溯源

    农村低保水到渠成

    建立农村低保制度，是一项政策性强、涉及面广、社会比较关注的制度建设，必须积极稳妥，逐渐推进。改革开放以来，我省经济迅速发展，经济的持续增长使辽宁人生活水平逐步提高，也使各级政府的财政收入比较充裕。这为最低生活保障制度覆盖我省农村创造了物质条件。

    我省是从1996年开始探索建立农村低保制度的。省委、省政府认识到，关系到贫困线以下的群众的生存问题，作为“合理调整分配关系，建立健全社会保障体系”的具体步骤，各级党和政府一直将农村低保作为维护农村社会稳定、促进农村经济发展的重大措施。省政府下发了《关于在全省建立农村最低生活保障制度的通知》，各市分别以市政府的名义下发了实施农村最低生活保障制度的通知，从保障对象家庭收入的核查、保障对象和保障标准的确定、保障粮款的发放等方面，都有较为细致的工作方案、实施细则和有关的制度，形成了较为规范化的工作体系。经过8年的艰苦努力，目前，全省14个市都不同程度建立了农村低保制度。

    8年来，我省农村享受低保人数逐年增加。2000年至2003年，全省保障对象分别为12.1万人、13.5万人、15.3万人、20.09万人。到2004年底，全省农村低保人数将达到35万人，比2003年增加15万人。

    8年来，保障标准不断提高。2000年以前，全省年人均救助标准为150-300元，2004年5月达到了300-500元，加上保障对象自有收入和减免的农业税、农业特产税、提留费、免出义务工及临时救济、包户扶持等优惠政策和扶贫措施带来的收入，保障对象的生活水平接近于当地的人均生活水平。

    农村保障金来源基本稳定。农村税费改革以前，保障对象的保障粮款来源是由市、县、乡三级财政按一定比例承担，沈阳、鞍山、抚顺、朝阳等市建立了由民政部门主管的县级保障金管理专户，财政将资金于年初一次性拨入民政专户，由民政部门按标准发放；其他市建立了民政和财政两家共管专户，民政编制预算，财政拨款，保障对象定期到乡镇财政所领取保障金。保障粮基本上由乡村解决，纳入粮食分配计划，有的直接提供粮食，有的是在乡、村的机动地中给保障对象每人一亩口粮田。2003年农村税费改革以后，过去直接提供保障粮部分的农村低保对象的保障粮被取消，但在原来保障资金的基础上，另外增加了财政转移支付的特困户救济资金，标准为每人每年270元。

    万事俱备，只欠东风。从目前看，在我省全面建立农村低保制度的时机已经成熟。据调查，全省符合农村低保条件的有60多万人，按月人均救助40元计算，年需资金2.88亿元左右。目前，全省农村税费改革转移支付的困难户救济资金有1.63亿元，省、市、县财政每年再安排1.25亿元即可满足需要。而且下步国家财政可能拿出专项资金对农村低保予以补助。

    省民政厅救灾救济处的韩奎勇处长告诉记者，正是因为在各方面都做好了充分的准备，而且经过8年的实践证明，将农民纳入最低生活保障范围是完全可行的，《暂行办法》正式颁布，标志着在我省全面建立农村低保制度已经水到渠成。

    □政策解读

    我省农村低保七大亮点

    申请保障有条件

    《暂行办法》规定：凡我省行政区域内，持有本省农业户口、共同生活的家庭成员年人均收入和实际生活水平低于户籍所在地农村低保标准的农村困难居民，均可申请享受农村低保待遇。

    《暂行办法》同时规定：具有下列情况的家庭和人员，原则上不能享受农村低保待遇：

    ———虽然家庭年人均收入低于当地农村低保标准，但家中有一定的款物积蓄，能够自行维持基本生活的。

    ———有正常劳动能力、在法定劳动年龄内（男18周岁至60周岁，女18周岁至55周岁），无正当理由不参加劳动而造成家庭生活困难的。

    ———3年内自建住房和购买商品房或高标准装修现有住房的；家中购买高档非生活必需品的（具体价值限额由各市确定）；家中有非经营性机动车辆的；家中安装电话和持有手机，且月费用总额超过当地农村低保月平均标准80%的；有高值收藏或投资有价证券行为的；安排子女择校就读、自费出国留学或子女在义务教育期间入收费学校就读的。

    ———因赌博、吸毒和违法结婚、违法收养行为而造成家庭生活困难、且尚未改正的；经常出入餐饮、娱乐场所消费的。

    ———经市政府认定其他不能享受农村低保待遇的。

    保障标准如何确定？

    《暂行办法》规定：农村低保标准由县人民政府根据当地农村居民年维持最基本生活所必需的吃、穿、住、用费用制定，并报上级人民政府备案后公布执行。保障标准应根据当地经济发展水平和物价波动情况适时进行调整。

    省民政厅救灾救济处一位负责人解释，农村居民最低生活保障标准，由县级民政部门会同同级财政、农业、统计、物价等有关部门，根据当地维持农村居民最基本生活需要研究确定，报本级人民政府批准，并报上级人民政府备案后，向社会公布实施。保障标准既要能保障基本生活，又要有利于克服依赖思想，并与各级财政承受能力相适应，并要注意与城市低保标准相衔接。从我省目前情况看，全省农村低保标准在年人均收入650元（月收入54元）左右；发达地区年人均收入在850元（月人均收入70元）左右；落后地区年人均收入在540元（月人均收入45元）左右。

    享受待遇有差别

    《暂行办法》规定：农村低保待遇分别按下列情况享受：

    （一）无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶（抚）养人，或虽有法定赡养、扶（抚）养人，但其无赡养、扶（抚）养能力的，按当地农村低保标准全额享受；

    （二）有一定收入的，按家庭人均收入与当地农村低保标准的差额享受；

    （三）保障对象中的优抚对象、重度残疾人、高龄老人（69岁以上），在正常享受的农村低保待遇基础上，上浮一定比例享受，上浮比例由市人民政府确定。

    低保程序阳光操作

    《暂行办法》规定：农村低保待遇按下列规定办理：

    首先，户主通过村民委员会向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请，并提供有关证明材料（包括户籍证、身份证、家庭收入和财产状况证明、劳动能力状况证明等）。

    其次，乡（镇）人民政府由村民委员会配合，对申请对象的家庭收入和实际生活状况进行调查核实，召开村民代表会议进行民主评议，并将调查核实情况至少在村公示3天，无异议的，填写农村低保待遇申请审批表，连同其他证明材料一起报县民政局审批。

    县民政部门在认真审查的基础上，对符合条件的要及时批准；不符合条件的，要书面通知申请人，并说明理由。

    最后，乡（镇）和村委会对县民政部门的批准结果再次在村进行公示，无异议的，由乡(镇)人民政府代发民政部门统一印制的《农村低保金领取证》和银行、邮局领取卡；有异议的，由管理审批机关进行核实，情况属实的要予以纠正。

    《暂行办法》还规定，管理审批机关应在接到申请人申请之日起20个工作日（不含公示时间）内办结审批手续，保障对象从管理审批机关批准之日当月起，享受农村低保待遇。

　　低保对象分类动态管理

    《暂行办法》明确指出，管理审批机关要分级建立保障对象档案，对保障对象实行分类动态管理。

    据介绍，对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶（抚）养人的保障对象，每年要核查一次；对丧失部分劳动能力的保障对象，每半年核查一次；对有劳动能力的保障对象，每季核查一次。管理审批机关要根据保障对象家庭收入变化情况，及时办理停发、减发、增发低保金手续。

　　低保资金专款专用

    《暂行办法》规定：农村低保所需资金以市、县财政筹集为主，省财政对困难地区予以适当补助。

    据介绍，农村低保的资金来源主要包括，一是农村税费改革转移支付的困难户救助金；二是各级财政预算安排的配套资金；三是争取国家的补助资金。

    《暂行办法》明确指出，农村低保资金必须纳入各级财政预算，实行专户管理，专款专用，不得挤占挪用。县和乡（镇）财政要建立农村低保资金专户，对农村低保资金实行单独核算。各级民政部门负责编制年度农村低保资金需求计划，经财政部门审核后纳入预算；财政部门根据预算和实际需求按月拨付保障金，保证使用。年终，民政部门应及时向财政部门报送年度保障金发放情况。

    配套措施解民忧

    《暂行办法》规定，低保户除领取低保金外，有关部门还将在就业、就学、就医、住房、从事个体经营等方面对其进行必要的照顾和政策扶持。鼓励社会各界为农村困难居民捐赠款物，由各级民政部门负责接收，全部用于农村低保。

    据介绍，在农村低保制度全面确立的同时，省政府明确提出，在城乡社会救助体系建设上，坚持以城乡居民最低生活保障制度保障基本生活；用配套制度解决或缓解贫困群众医疗、住房、子女就学等方面的特殊困难；靠组织扶贫帮困等社会互助活动解决困难群众的日常性困难。

    记者从有关部门了解到，继《辽宁省城市特困居民重大疾病医疗救助办法》后，《关于在全省建立农村医疗救助制度的意见》即将出台。2005年3月底前，规范的农村医疗救助制度将建立实施，今后患有重大疾病的农村居民将得到救助。

    □新闻故事

    有了低保心不慌

    在我省全面建立农村低保制度之前，一些地区对农村困难居民的救助已经由定期定量救助向真正意义上的低保农民转变。从今年7月起，普兰店市正式启动农村居民最低生活保障制度，农村特困户领取了农村社会救济证，每个季度都可以到民政部门领取一定数量的低保金、救助款，农村困难群众生活得到制度化保障。“低保”政策使特困农户倍感温暖。虽然这还不是严格意义上的农村低保，但获得救助的不少农民都很开心：“我们也和城里人一样，可以领‘低保’啦！”。

    11月23日，普兰店市莲山镇潘店村李屯，坐在炕头上“低保户”杨殿武告诉记者，30年前他参加集体劳动时腰部受到严重损伤，动了两次大手术，丧失了劳动能力。雪上加霜的是，8年前，杨殿武身患肺结核。那时，两个孩子都在上学，家里除了靠妻子种点田外，没有其他收入。杨殿武整日愁眉不展。他说：“那时还有村集体照顾，但收成不好时村里也没办法给我帮多大的忙。”。她的老伴补充说：“他肺有毛病后，家里日子更难过了。两个孩子学习好，家庭增加了不少欢乐，但经济压力大增。除了愁学费、医药费，有时吃了上顿还得考虑下顿在哪里，这样的日子真是愁煞人啊。”

    杨殿武一家的情况，镇政府、村委会看在眼里，急在心头。1999年，当普兰店市试行农村低保（定期定量救济）时，杨殿武家成为莲山镇第一批救助对象，每个月政府给他家两口人的低保金是60元（全市标准都是每人每月30元）。从今年7月起，随着普兰店市农村低保制度进一步规范化，杨殿武和老伴每个月的低保金变为100元。有了低保，杨殿武感觉踏实多了，低保金为他一家解决了很大的问题。每个季度第二个月的20日左右，他都可以拿着救济证到6公里外的镇财政所领取低保金。“幸亏有了县里的保障金，我现在每季度领取一次，再也不必要为油盐酱醋和生活用品的开支而发愁了。”说话时，杨殿武不时咳嗽几声。

    莲山镇水门子村张屯村民孙吉玉和老伴邹晶是今年起享受农村低保的。过去，孙吉玉因为遭遇交通事故不能干重活，但老伴精明能干，再加上儿子孝顺，日子过得还算自在。今年年初，邹晶脑出血作了大手术，花了一大笔钱，生活水平急剧下降。如今，在办理农村低保申请后，老两口每人每月可以领取30元的低保金。面对记者，孙吉玉连声说：“多亏了政府的这项制度，让我心里有了底。”

    □新闻透视

    农村低保：有利于打破城乡二元体制

    “低保，我认为是低收入家庭的一项权利而不是国家救济。”11月25日，当记者拨通中国社会科学院法学研究所刘翠霄研究员的电话时，这位致力于研究社会保障制度的学者认为，在社会保障上，农民应与市民平等。

    沈阳师范大学社会学系的刘旭东教授告诉记者，农村最低生活保障制度的全面建立，适应了农村经济结构的变化。他说，随着我省农村低保工作逐步进入有序化管理轨道，农村社会保障网络会在繁荣农村经济、保护广大贫困农民利益方面产生积极效果。

    建立和完善社会保障制度成为改革攻坚的重点之一，其中最低生活保障是社会保障的“底线”，它代表着社会公平和“制度关怀”。经过几年努力，目前城市居民的最低生活保障制度已经基本建立；而在广大农村，为中国改革作出了巨大贡献的农民，在享受市场经济带来的种种好处的同时，也经受着社会转型所带来的各种社会风险和生活变故。因此，建立和完善农村社保的“最后防线”，成了一个急需破解的社会课题。刘翠霄研究员认为，在我国，由于受经济发展水平以及历史文化传统的限制，农村社会保障与城市社会保障相比，不仅建立得比较晚，而且项目不全，保障水平也很低。农村社会保障的现状表明，农民低水平的社会保障，不仅阻碍农村经济的发展，而且影响社会稳定。只有在农村建立起社会保障制度，才能将中国实行的以户籍制度为表征、以社会福利和社会保障为核心的城乡二元体制逐步打破，加速城市化和现代化的进程。刘翠霄分析，造成农民没有社会保障的原因是多方面的。在她看来，目前在我国大部分农村实行的最低生活保障制度实际上是以往所说的社会救济制度，但最低生活保障制度的说法更有利于体现对人的尊严的尊重，体现社会对于生活在贫困境况下的人们的责任。而这种宪法规定的权利转化为现实权利，她认为有两个条件：首先，农村社会保障制度必须以法律的形式出现，而不能以政策的形式出现。其次，要建立的是有政府的组织和管理以及财政投入的农村社会保障制度。(侯永锋)

（责任编辑：陈淑君）