东北地区资源型城市可持续发展系列报道之四

    一、东北地区资源产业和资源型城市现状

    东北地区自然资源丰富，其中40 多种矿产储量居全国前三位。据不完全统计，新中国成立以来，东北三省为国家累计提供了20多亿吨原油、50多亿吨煤炭、10多亿立方米木材。2004年东北三省原油产量6448万吨，原煤产量15792万吨，木材产量1244万立方米，分别占全国的37.0%、9.8%和23.9% 。

    由于良好的资源禀赋和历史原因，东北地区率先成为我国重要的工业基地。"一五"时期全国156 项重点建设项目中有58 项建在东北，相关配套项目多达1000多个，近一半属矿产资源开采及加工类，在此基础上形成了几百家大中型矿业企业和资源产业。多年以来，资源产业一直是支撑东北三省最重要的产业之一，2003年，黑、吉、辽三省采掘业增加值占工业增加值比重分别为58.3%、10.3%和14.3% ，从业人数占工业从业人数的比重分别为33.7%、15.4%和9.4%。依托资源优势和大型企业，在东北地区形成了一批以资源开采、加工为主导产业的资源型城市。我国经济学界按照采掘业产值比重、从业人员比重等标准，并适当考虑特殊情况，确定了全国资源型城市共118个，东北三省就有30个。专家学者将以上标准进一步提高，界定出全国典型资源型城市共计60个，其中东北三省20个，占全国的1/3。

    由于东北地区矿产资源开采时间长，部分资源型城市探明可采资源已经出现衰减，个别城市濒临枯竭。近年来，大庆油田新探明的可采储量不多，开采难度越来越大，油田综合含水达90%以上，从1999年开始，年产量以150～200万吨的速度递减。目前，辽宁省7个矿区除调兵山外都是萎缩矿区，煤炭产量逐年下降。阜新矿区近年有6个矿井闭坑，受影响矿工11万人。吉林省辽源、通化、舒兰、珲春4个矿务局共20个煤矿中有14个已经或正在关闭破产，许多尚在开采的矿山富矿少、贫矿多，矿质差。我国最大的森林工业基地伊春市，目前成熟林蓄积仅剩680万立方米，比开发初期减少98%。作为资源型城市生命线的资源一旦枯竭，城市往往会陷入经济社会发展停滞不前的泥潭。普遍而言，东北地区资源型城市面临以下突出问题：

    （一）结构性矛盾突出，经济增长缺乏后劲。东北地区资源型城市在经济上严重依赖资源开采、加工，资源产业一业独大，产业链条较短，可持续发展能力较弱；国有经济比重依然偏大，非公有制经济发展缺乏活力；国企改革还远没有到位，多数企业历史负担沉重，以初级产品生产为主，经济效益不高，难以吸引资金和人才。

    （二）下岗失业人员较多，就业和再就业压力很大。伴随着一些大型矿山破产，数以万计的职工面临失业。仅最近关闭破产的阜新海州露天矿一个矿破产就涉及从业人员26169人，波及附属集体企业职工23425人。有的资源型城市下岗失业人员占城市人口的1/4，稳定就业率仅为60%左右。下岗失业人员技能普遍单一，地方吸纳就业能力较弱，就业和再就业面临极大困难，这种现象在资源枯竭型城市尤为突出。

    （三）居民生活困难，社会矛盾积聚，不稳定因素增多。资源型城市尤其是资源枯竭型城市中，相当多的群众生活还比较困难，一些城市低保人员占非农业人口的10%以上。由于贫困人口增多，并且呈现出贫困集聚和代际传递等特点，造成了一些严重的社会问题，群体性上访事件大幅增加，以侵害财产为主的刑事犯罪也不断攀升。抚顺市曾对原抚矿集团的100户集体职工家庭进行随机调查，69户家中有病人，28户有离婚现象，14户因无力缴费使子女辍学。贫困加剧激化了社会矛盾，对社会稳定构成了威胁。据统计，2003年抚顺市共发生去省进京集体上访205批次，平均每个工作日集体围堵市委、市政府或封桥堵路7批次。

    （四）生态破坏严重，一些地方存在重大地质灾害隐患。东北三省采煤沉陷区总面积1000平方公里以上，受影响居民25万户以上、70万人。沉陷区地表最大下沉约20 米，最大水平移动约10 米，很多房屋和公共设施被破坏，严重威胁人民群众的生命财产安全。矿山废渣大量堆积，瓦斯等有毒气体不断排放，一些流经城市的河流水质远远超过五类标准，一些煤城中随处堆积的煤矸石已发生多起坍塌和自燃事故，居住在煤矸石上的棚户区居民曾出现一氧化碳中毒事件。由于长期过量采伐林木，小兴安岭等地的生态功能急剧下降，蓄水固土抗风沙能力明显减弱。大庆市由于开采石油造成森林覆盖率大幅下降，草原退化、盐碱化和沙化的面积已占总面积的84%，由于地下水资源严重超采，出现大范围的地下漏斗。

    （五）尚未建立起促进资源型城市可持续发展的长效机制。近年来，各级政府部门对东北地区资源型城市经济转型给予大力支持，也取得了较好的成效，但这些支持措施基本上是对项目投资和对具体事项，多是用于治表，从根本上解决资源型城市可持续发展的政策保障体系尚未形成。

    资源型城市的许多问题是多年来沉淀形成的，如何促进这些城市的可持续发展是现阶段我国建设中凸现出来的一项新课题，长期以来其重要性和复杂性并没有得到充分认识。解决这一问题，既没有现成的国内经验可循，也不能完全照搬西方发达国家的做法，需要不断探索，以新思路、新机制、新体制解决。同时，也必须承认，资源型城市面临这些难题，除了自然和客观原因外，一些政府部门、企业长期以来对用科学发展观武装头脑重视不够，搞"锦上添花"的形象工程时有发生，对人民群众急需的"雪中送炭"事项关心不够，一些本来可以解决的问题，如棚户区的饮水、公共照明、如厕等，长期未能得到解决。不少资源型城市经济发展传统上依靠原中央企业，所在地政府谋划发展接续产业的能力和主动性尚显不足。在调研和座谈中发现，在一些城市中一面是破破烂烂的棚户区，另一面则是当地最豪华的矿务局宾馆和高级住宅区，形成强烈反差。到振兴东北办上访的群众还反映，尽管国家支持了一些经济转型项目，但在项目建设中，业主单位将工程建设任务外包出去，本地、本企业大量下岗富余劳动力得不到充分利用。这些现象确实存在，群众意见很大。

    二、东北地区资源型城市可持续发展工作进展

    针对东北地区资源型城市存在的突出矛盾和问题，几年来，在中央的重视下，各方开展了一些工作。党中央实施振兴东北地区等老工业基地战略以来，资源型城市可持续发展是工作重点之一。有关部门和各级政府从调研入手，积极协调，帮助资源型城市解决实际问题，增强这些城市可持续发展能力。经过努力，东北地区资源型城市可持续发展工作取得了一定进展。

    一是在资源型城市中开始形成共谋可持续发展的良好氛围。党的十六大明确提出要支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业，《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（中发〔2003〕11号）又把资源型城市实现经济转型作为老工业基地调整改造的一个重点和难点，这些号召得到了各方面的积极响应和支持。近一段时期，资源型城市可持续发展问题得到国务院有关部门和地方各级政府的高度重视。 "两会"期间，全国人大代表、政协委员提出各种建议和议案。理论界和学术界也踊跃探讨，纷纷献计献策。一年多来，东北振兴开局良好，资源型城市的广大干部群众深受鼓舞，更加坚定了求振兴、求发展的信心，形成了良好的社会氛围。

    二是以阜新市为代表的经济转型试点工作稳步推进。2001年12月国务院确定阜新为全国资源枯竭型城市经济转型试点市以来，在中央各部门、辽宁省和阜新市的共同努力下，阜新经济和社会发展有了明显起色，生产总值连续三年以20%以上的速度增长，初步扭转了"九五"期间的低速徘徊局面，发展后劲明显增强；产业结构调整加快，以农产品加工业为代表的接续主导产业框架初步形成，2005年上半年，农产品加工业占规模以上工业增加值的比重达到21.9% ；2004年，城乡居民人均收入分别达到5623元和2609元，比2001年增长24%和90%；人民群众在转型中得到了实惠，精神面貌也有了转变。在继续推进阜新市经济转型的同时，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组第二次会议决定选择大庆、伊春和辽源分别作为石油、森工、煤炭类型的资源型城市扩大试点，增强试点的示范作用。目前这三个城市正在振兴东北办和省政府的指导下抓紧研究制定试点方案。大庆市提出了"以化补油"发展接续产业的总体思路；伊春市提出要抓住天保工程实施的契机，以停伐天然红松林为突破口，以林权制度改革和政企分离为目标做好经济转型的各项工作；辽源市提出要着力改善软硬环境，树立诚信形象，大力发展接续产业。

    三是资源型城市的一些突出问题正逐步得到解决。采煤沉陷区是许多煤炭资源型城市存在的普遍现象，2002年以来，国家率先对东北地区15个采煤沉陷区进行治理，已累计安排中央投资约41亿元。这些项目建设进展顺利，许多沉陷区居民已喜迁新居。棚户区问题也是资源型城市急待解决的突出问题之一，去年以来，振兴东北办、国家发展改革委组织力量对东北地区棚户区进行了专项调查，目前发展改革委已研究了相关政策措施。值得肯定的是，辽宁省在解决棚户区问题上积极主动，大胆探索，不等不靠，已经取得很大进展，今年3月份，辽宁省《城市集中连片棚户区改造实施方案》出台，明确提出要在两到三年内基本完成800万平方米的集中连片棚户区改造任务。

    四是强化调查研究，积极探索建立资源型城市可持续发展的长效机制。振兴东北办多次赴阜新、抚顺、大庆、伊春、辽源等资源型城市，了解当地实际情况，向国务院建言献策。最近阜新市海州矿破产引发群体上访事故，我办会同有关部门专门对此进行调研，并在调研报告中向中央领导提出了有关工作建议。为了加强东北资源型城市与内蒙古东部地区的经济联系，振兴东北办专程赴内蒙古东部五盟市调研，听取当地对加强煤炭合作开发方面的建议。发展改革委、财政部、环保总局、人口计生委等部门也都组织或参与了调查研究，从本部门职能出发，帮助解决资源型城市可持续发展中遇到的实际困难。建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制是解决资源型城市可持续发展问题的根本途径，从去年下半年开始，我办组织东北三省开始对"两个机制"进行专题研究，目前已取得阶段性成果。

    三、推进东北地区资源型城市可持续发展的工作思路

    推进东北地区资源型城市可持续发展，需要中央和地方政府、企业共同努力，采取切实有力的政策措施，扎实做好各项工作。

    （一）切实做好4个试点城市的经济转型工作，及时总结经验，在其它地区推广。按照中央领导的指示精神，加紧办理国务院交办的《辽宁省政府关于在阜新市试行建立两个机制的请示》，对阜新市经济转型工作进行阶段性总结，提出夯实经济转型基础、加快推进转型的政策措施，报请国务院批准。指导大庆、伊春和辽源三个试点城市抓紧研究制定经济转型试点方案，有步骤地推进转型工作。中国石油天然气集团公司应与黑龙江省政府加强合作，共同做好大庆市试点方案的编制和实施工作。伊春市转型工作要以政企分开、林权制度改革为重点，国家林业局应加强对伊春试点方案编制和实施工作的指导。振兴东北办要密切关注4个城市试点进程，及时发现问题，总结经验，为东北地区乃至全国其他资源型城市可持续发展做出有益探索。

    （二）支持资源型城市发挥产业基础和比较优势，调整产业结构，培育壮大接续产业。振兴东北办应加强同有关职能部门的协调配合，根据不同的资源类型、产业现状和地区经济状况，对资源型城市分类指导，本着一行一策、一城一策的原则，协助地方寻求不同的可持续发展模式。对于资源濒临枯竭的城市，支持其发展成长性好、竞争力强、充分发挥比较优势的接续产业；对于资源仍处于增产、稳产期的城市，一方面要拓宽资源开发领域，拉长资源产业链条，另一方面要未雨绸缪，积极支持其培育新兴优势产业。国家可在近两年利用国债资金支持东北地区工业结构调整的基础上，在今后3～5年，在支持东北老工业基地振兴的国债专项资金中拿出部分国债资金或安排中央预算内资金，用于扶持4个试点城市或东北地区全部资源型城市，建设一批能够充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续主导产业的项目。同时国家开发银行、中国农业发展银行可设立资源型城市可持续发展专项贷款，重点支持这些城市发展。

    （三）下大力气抓好就业和再就业工作，全力维护社会稳定。地方在选择项目和组织项目建设时，要优先考虑吸纳本地劳动力就业。政府部门要引导下岗职工转变就业观念，加强对下岗职工的培训和职业教育，提供就业信息，努力使"零就业家庭"实现至少有一人就业。鼓励资源型城市企业和职工走出去，到其他地区创业。按照胡锦涛总书记批示"过细地做好职工工作，防止引发社会不稳定"的要求，政府机构要体恤民情，了解群众思想动向，加大政策宣讲力度，解决群众后顾之忧，及时发现不稳定苗头，防患于未然。

    （四）加强环境整治，努力改善城市经济发展和人民群众生活环境。在中央政府的支持下，地方各级政府要积极筹措资金，争取尽早彻底解决原中央下放的煤矿企业的棚户区改造问题。有关部门应加大重大地质灾害治理力度，在继续做好采煤沉陷区治理的同时，研究废弃矿坑、矸石山等开采遗迹的治理办法。国家要加大对资源型城市基础设施投资力度，改善城市和矿区生产生活条件。国土资源部门应做好土地开发整理规划，加大矿山废弃土地的整理复垦力度，国家在安排土地开发整理项目时，可适当向东北地区资源型城市倾斜。

    （五）加大资源勘查力度，加强资源开采宏观调控，充分利用现有矿山企业开采能力。国土资源部门对东北地区资源型城市现有矿区周边及深部的矿产资源进行全面系统的勘探评价，查明矿产资源储量和种类，尽可能延续现有矿山企业的生命，为发展新产业提供资源保证，为经济转型争取更多时间。国家从东北地区征收的矿产资源补偿费所得，主要用于东北地区资源型城市周边和深部的地质勘查和资源评价，财政部已原则同意。资源枯竭型城市的矿业企业要发挥自身优势，大力实施"走出去"战略。对东北三省和内蒙东部地区新发现的矿产资源，优先让东北地区原有矿业企业开发建设。近期，要积极协调促进辽宁省和内蒙古自治区加强合作，重点推进阜新矿业集团开采锡林郭勒盟白音华煤矿4号露天矿。鼓励东北地区资源型企业充分利用国外资源，具备条件的可以到国外发展。

    （六）尽快落实中央11号文件确立的各项政策措施。大集体问题是特殊历史时期遗留下来的，已成为影响地方稳定的重要因素，迟早要解决，当前国家财政收入增长较快，具备解决资源型城市大集体问题的初步条件。最近财政部已初步考虑先在哈尔滨、长春、沈阳和大连做试点，鉴于资源型城市解决大集体问题的紧迫性，建议财政部研究能否将4个转型试点城市，特别是阜新市列入解决大集体的试点范围。同时，金融机构应加快办理东北地区大型矿业企业呆、坏帐的核销工作。

    （七）抓紧研究并逐步建立起资源型城市可持续发展的长效机制。根据中发11号文件和振兴东北地区等老工业基地第二次领导小组会议精神，结合东北地区的实际情况，我们将在有关调查研究和课题成果的基础上，抓紧研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制的工作思路、政策措施框架等，针对资源型城市经济转型存在的共性和体制性方面的重大问题，从国家层面研究提出有关政策措施，上报国务院。此外，在"两会"及各种研讨会和调研活动中，地方政府和社会人士提出了促进本地发展的许多政策建议，其中反映比较集中的有两项，一是以本年度为基数，在未来3～5年内将资源型试点城市上划中央的消费税、增值税、企业所得税和个人所得税的增量返回，专款用于弥补社保资金缺口和安排再就业项目的补助；二是扩大增值税转型试点行业范围，在原有8大行业的基础上，增加煤炭开采和森工行业享受增值税转型政策。对以上地方政府和人大会上提出的建议，有关部门应给予重视并予以研究。

    资源型城市可持续发展是一项艰巨的、长期的工作。西方发达国家在进入工业化中、后期阶段，也遇到了老工业基地调整改造和资源型城市转型这一世界性难题，德国的鲁尔区，英国的曼彻斯特，法国的洛林地区等，都经过了少则30～40年、多则70～80年的经济转型过程。我们应当做好长期奋斗的思想准备，按照中央振兴东北地区等老工业基地战略的总体部署和构建社会主义和谐社会的要求，努力实现东北地区资源型城市经济、社会、环境等各个方面的可持续发展。