作为国家级历史文化名城，沈阳文物资源十分丰富。然而在城市建设中，沈阳的文物保护也面临着挑战。有的地方片面强调对文物的开发和利用，忽略对文物的保护和修缮，致使一些地上不可移动文物及其周边的环境风貌遭到破坏；有的建筑单位在建设选址和开发时不依法办理地下文物勘探手续，致使沈阳地下埋藏的宝贝也常常因施工而毁掉。
如今，这些问题的解决已经有了法律保障。9月23日，我省首个文物保护条例--《沈阳市地上不可移动文物和地下文物保护条例》在省十届人大常委会第二十一次会议上得到通过。今后，沈阳市进行5万平方米以上的工程，开工前必须进行考古勘探。对文物保护单位要划定保护范围和建设控制地带。在文物保护单位的保护范围内，即使是非文物建筑也不能进行改建……《条例》对于地上历史遗迹以及地下埋藏的未知文物的保护都作出了明确的规定。
强化法治意识，加强法制建设，完善相关立法，在法律保障下实现城市化进程中的文物保护，这不仅是历史发展的选择，也必将提升沈阳历史文化名城的文化魅力。
点击：沈阳首次立法护卫文物古迹
从沈阳市政府向沈阳市人大常委会提出议案，到沈阳市人大常委会审议，省人大常委会批准，《沈阳市地上不可移动文物和地下文物保护条例》的出台仅仅用了半年的时间。
"由此可以看出省市人大常委会及市政府对文物保护的重视，出台一部操作性强的地方性法规及时有效地制止损毁文物的行为是很迫切的。"采访中，有专家由是说。
据了解，2005年4月20日，沈阳市政府向沈阳市人大常委会提出了《关于提请审议<沈阳市文物保护条例（草案）>的议案》。2005年4月22日，沈阳市十三届人大常委会第二十次会议对该法规草案进行了第一次审议。审议中，常委会组成人员对法规名称、条例结构、具体条款都提出了意见。会议之后，沈阳市人大常委会主任会议又对修改好该法规草案进行了研究，进一步提出了意见和要求。为了统一认识，协力搞好修改工作，5月22日，沈阳市人大常委会召开了有市人大教科文卫委员会、市人大常委会法工委和市政府法制办、市文物局的负责人参加的立法工作协调会，研究常委会组成人员提出的审议意见和主任会议提出的意见与要求，确定了修改工作的基本思路。为了做好法规草案的修改工作，沈阳市人大教科文卫委员会和法制委员会紧密配合，一起赴外地学习文物保护地方立法经验，一起深入到文物保护单位进行立法调研，一起研究法规草案修改意见，一起做征求意见的工作。7月14日，沈阳市人大教科文卫委员会召开第十六次专门委员会会议，对法规草案进行了认真的审议，并向市十三届人大常委会第二十二次会议提出了《关于〈沈阳市文物保护条例（草案）〉审议意见的报告》，7月19日，沈阳市人大法制委员会召开第二十九次会议，对法规草案进行统一审议，邀请市人大教科文卫委员会和市政府法制办、市文物局等有关部门的负责人列席会议。在认真研究采纳市人大常委会审议时组成人员提出的意见、市人大教科文卫委员会的审议意见和其他方面意见的基础上，经过逐条审议，市人大法制委员会形成了《关于<沈阳市文物保护条例（草案）审议结果的报告》和法规草案修改稿，提请市十三届人大常委会第二十二次会议审议。2005年7月27日，沈阳市十三届人大常委会举行第二十二次会议，对该法规草案进行第二次审议。7月28日，沈阳市十三届人大常委会第二十二次会议表决通过了《沈阳市地上不可移动文物和地下文物保护条例》。9月23日，《条例》在省十届人大常委会第二十一次会议上得到通过。
现象：历史在推土机下"断裂"的悲剧不断上演
《沈阳市地上不可移动文物和地下文物保护条例》是我省首个文物保护条例。对于条例出台的必要性，有关方面向记者解释，沈阳市是全省唯一的国家级历史文化名城，拥有沈阳故宫、清福陵和清昭陵等三处世界文物保护遗产及其它文物遗迹1100多处，文物资源十分丰富。在沈阳故宫、新乐遗址、张氏帅府等60处被列为市级以上文物古迹和古建筑保护项目当中，有国家级文物保护单位7处，省级文物保护单位28处，市级文物保护单位25处，另有70余处已确定并登记为沈阳市不可移动文物。此外，沈阳市还划定了七大重点历史保护街区。近年来，沈阳市的文物保护工作取得了长足的进步，尤其是"一宫两陵"申报世界文化遗产成功，把沈阳市的文物保护工作提高到了一个新的水平。但同时，不能不清醒地看到，沈阳市的文物保护工作在有些方面还存在着薄弱环节。一方面，有的地方片面强调对文物的开发和利用，忽略对文物的保护和修缮，致使一些地上不可移动文物及其周边的环境风貌遭到破坏；一些建设单位片面追求经济利益，轻视文物保护，有的在建设选址和开发时不依法办理地下文物勘探手续，致使沈阳地下埋藏的宝贝也常常因施工而毁掉。另一方面，沈阳市地上不可移动文物和地下文物保护缺少内容具体操作性较强的地方性法规，一些损毁文物的行为得不到及时有效地制止和处罚，使文物保护工作面临困难。
采访中，有文物保护专家动情地对记者讲："文物古迹所提供的信息是其他载体所提供不了的，文物是实实在在的，它是证史之物，补史不足。尊重历史，我们更应该保护历史。"
"近年来，各地不断出现地下历史文物被破坏的事件，很令人痛心。"专家说。
２００１年，东陵区八家子地区一家房地产开发商，在没有办理文物勘探手续前擅自施工，造成大量汉魏墓葬被毁坏。
２００２年，大东区小什字街一家房地产开发商，在文物勘探工作没有完成之前便擅自施工，造成８座东汉时期的墓葬被毁坏。
２００３年，皇姑区某工地没有办理文物勘探手续前擅自施工，造成千平以上的新乐上层文化遗址被破坏。
２００４年初，某地区历史意义非常珍贵的大量秦墓被破坏。同年，沈阳市八王寺地区一个辽代的墓葬群因建筑施工被大规模毁坏，造成了很大损失。
"沈阳发生的几起事件大都是施工单位未经文物管理部门批准的情况下擅自开工造成的。地下文物遭到破坏，已经造成了不可挽回的损失。"专家痛惜道。
而据记者了解，早在１９９２年颁布施行的《中华人民共和国文物保护法(修正本)》中，对于城建过程中如何进行文物保护工作就有了明文规定。其中第十二条指出，根据保护文物的实际需要，可以在文物保护单位的周围划定并公布建设控制地带。１９９７年，沈阳市规划局、沈阳市文化局联合发布了《关于划定沈阳市文物考古勘探范围的通知》，在经过大量调研论证的基础上，在沈阳市区内划定了２１片文物考古范围，总面积约３２平方公里。通知规定，任何单位或个人在划定的文物考古勘探范围内进行的一切开发建设活动，在履行规划审批手续的同时，还必须经文物主管部门组织勘探确认同意。对违反者要按有关规定不仅要给予经济处罚，严重者还要进行刑事处罚。
但是，在实际运作过程中，许多开发商对此态度并不积极，能拖就拖，能不办就不办。
说到问题的症结所在，专家分析说，开发商们之所以对《文物保护法》视而不见，不在于法律没有权威，根本原因在于执法难，可操作性不强。因为没有明确的可操作性强的相关的立法，文物保护面临困难。如果有相关的法规，用法律的手段去解决就好解决了。
范围：重点对地上不可移动文物和地下文物保护作出规范
据了解，按照地方立法计划，沈阳市人大常委会2005年制定《沈阳市文物保护条例》。执行这一立法计划，沈阳市政府提请市人大常委会审议的也是《沈阳市文物保护条例（草案）》。但是，沈阳市十三届人大常委会第二十次会议对市政府提请的法规草案进行第一次审议时，市人大常委会组成人员指出，《中华人民共和国文物保护法》关于馆藏文物、民间收藏文物、文物出境等事项，规定得很具体，操作性很强，地方立法没有必要照抄照搬上位法的规定。而关于地上不可移动文物和地下文物，法律规定得很笼统，执行中这方面的问题比较多，地方立法应当紧密结合本地的实际和需要。因此，结合沈阳市文物保护的实际，重点对地上不可移动文物和地下文物的保护作出了规范。在设定《条例》条款的原则上，审议时常委会组成人员提出，法规草案中有的条款照抄照搬上位法的规定，不能体现地方立法的必要性；有的条款抄上位法的规定抄得不全，又显得该项规定没有上位法规定的具体。为解决好这个问题，沈阳市人大常委会确定：上位法有明确具体规定的，在实际工作中贯彻执行即可，不照抄照搬上位法；地方立法要着重突出地方特色，着力解决地方问题。
据介绍，《条例》共设定二十二条规定，直接援引上位法规定的仅有三条，是出于规范执法主体或引出概念之用。其他各条都是对上位法的具体化，是结合沈阳市保护文物的实际制定的。
解读：4-1：5万平方米以上的工程，开工前必须进行考古勘探
《条例》规定，进行基本建设工程，市文物行政部门应当配合进行文物调查。下列范围进行基本建设工程，市文物行政部门必须配合进行考古勘探：文物保护单位的保护范围内；文物保护单位的建设控制地带内；文物行政部门和规划、建设行政部门划定的有可能埋藏文物区域内；建设工程项目占地面积５万平方米以上；其他基本建设和生产建设中发现文物的区域。
对此，专家指出，沈阳是一座历史名城，地下蕴藏着丰富的文物资源。近些年来的考古勘探和发掘实践不断表明，沈阳地下埋藏文物的区域分布很广。而地下文物具有不可再生性，因此，为了确保地下文物的安全，这样规定，一旦文物调查发现地下文物，即可以采取保护措施，以避免地下文物因进行基本建设而遭到毁灭。
按照《条例》规定，必须进行考古勘探的基本建设工程，建设单位应当在取得建设项目选址意见书后，向市文物行政部门书面申请考古勘探。市文物行政部门自接到申请之日起，应当在３０日内出具考古勘探意见书。市规划行政部门应当在接到考古勘探意见书后决定是否向建设单位核发建设工程规划许可证。
《条例》规定，任何单位或者个人在建设工程或者农业生产中发现地下文物，应当保护现场，并立即报告当地文物行政部门。文物行政部门接到报告后，应当在１２小时内到达现场，启动考古勘探、发掘审批程序。建设工程项目在施工中发现地下文物时，施工单位应当立即停止施工。市文物行政部门应当自接到发现地下文物的报告之日起７日内提出处理意见，通知建设单位或者施工单位。考古发掘发现地下遗迹需要原址保护必须停止该建设工程的，由市文物行政部门报市人民政府批准，并由市人民政府依法提出处理意见。
文物保护单位保护范围内的非文物建筑物不得改、扩建
此外，《条例》规定，在文物保护单位的保护范围内的非文物建筑物、构筑物等不得改建、扩建，发生严重损毁或者达到设计使用年限时应当拆除。在文物保护单位的建设控制地带内新建、改建、扩建建筑物和其他设施，其风格、高度、体量、色调应当与文物保护单位相协调，不得破坏文物保护单位的环境和历史风貌。在文物保护单位的建设控制地带内不符合文物保护要求的建筑物、构筑物不得改建、扩建，发生严重损毁或者达到设计使用年限时应当拆除。不可移动文物的建筑立面、结构体系、基本平面布局和有特色的内部装饰不得改变。
在文物保护单位的保护范围内，不得进行下列行为：擅自移动、刻划、涂污、损毁文物保护单位标志；刻划、涂污、损坏不可移动文物；损坏文物保护设施；野炊和在设有禁止吸烟标志的区域内吸烟；存放易燃易爆和其他危及文物安全的物品；修建墓地和埋藏骨灰；其他有损文物或者危及文物安全的行为。
之所以作出"不得改建、扩建"的规定，立法专家介绍，主要是依据《中华人民共和国文物保护法》第十七条关于"文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程……"的规定，作出"发生严重损毁或者达到设计使用年限时应当拆除"的规定，主要是参照了世界遗产委员会对世界文化遗产保护的有关规定，即对文物保护范围内建筑物等实行"减法原则"，以逐渐减少文物保护范围内的非文物建筑。这种做法，有利于解决历史遗留问题，强化对文物保护单位周边环境和历史风貌的保护力度，适应沈阳市文物保护的要求，是必要的也是可行的。
作用：地方立法加强了文物保护的可操作性
文物，在中国社会科学院语言研究所编辑的《现代汉语词典》中其表述为："历史遗留下来的在文化发展史上有价值的东西，如建筑、碑刻、工具、武器、生活器皿和各种艺术品。"
2002年10月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第30次会议通过的新的《中华人民共和国文物保护法》第二条对保护文物的范围作了明确规定：在中华人民共和国境内，下列文物受国家保护：(一)具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画；(二)与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑；(三)历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品；(四)历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等；(五)反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。
"尽管《中华人民共和国文物保护法》出台已经很久了，但是操作性不强，相关部门的配合不够到位，给文物保护工作增加了难度。" 采访中，有关人士对记者讲。
这位人士讲到了沈阳的一处知名的房地产，"原来是青铜时代遗址，在开发商施工时因为没有法律依据，勘探工作困难重重。眼看着珍贵的文物被破坏掉，很让人痛心。"
据了解，文物保护大致涉及三个阶段，包括前期调查，分野外调查、室内历史资料记载的翻阅，然后是勘探，如发现文物需要发掘的转入考古发掘阶段。这需要时间，而且，如果发掘的文物需要原地保护，这又会影响到开发商的开发。
"强化法治意识，加强法制建设，完善相关立法，在法律保障下实现城市化进程中的文物保护,这是非常必要的。"采访中，文物保护部门相关人士说。
视点：经济建设与文物保护如何统一
文化遗产在经济建设的名义下遭到破坏，已是许多国家的"伤心史"，国外有学者甚至指出，这样的破坏比战争还厉害。两院院士吴良镛曾经非常气愤地批评此类现象："如此无视历史文化名城的价值，只把其当‘地皮''使用，无异于拿传世字画作纸浆，将商周铜器当废铜！""你把那些文物铲光了，就发展了吗？就对后人负责了吗？历史文化遗产不属于我们这一代人，我们无权定夺它们的命运，我们只是后人委托的文化遗产保管人！"
有专家指出，以文化之心对待文化，以历史眼光看待历史，是历史文化名城保护中必须解决的立场问题。国内外的经验也已经表明，越是现代化的城市越重视保护其文脉，越是文脉深的城市越有魅力，历史文化名城本身就是一张最靓的名片。
联合国《人权宣言》明确指出："城市的可持续发展，应包括社会、经济发展，文化遗产保护，环境保护等全面发展。"
国家历史文化名城保护专家委员会委员郑孝燮曾经说过，城市是高层次的自然与人文结合的产物，一座城市仅有蓝天白云青山绿水是不够的，和谐的文化环境才是城市的灵魂。
采访中，考古专家认为，文化遗产保护与城市发展并非矛盾，良好的文物保护工作成果会带动城市相关的旅游业，改善这个城市对外的文化形象，提高城市的魅力。一个城市只要形成长远的规划和战略指导思想，矛盾是可以化解的。
"文物古迹中蕴藏着一脉相承的中华文化，这是炎黄子孙血脉相连的精神纽带，丰厚的文化遗产是金钱所无法衡量的。保护好这些文物古迹，将它们完好地传给后人，这是我们神圣的职责。"专家呼吁。
