东北地区资源型城市可持续发展系列报道之十二
――赴德参加矿区重建和环境治理国际会议及考察报告
根据国务院振兴东北办领导指示，2005年9月11日～24日,国务院振兴东北办会同国家发展改革委能源局、东北三省振兴办、个别资源型城市政府、企业和研究机构组成代表团，赴德国柏林参加矿区重建和环境治理国际会议,并实地考察了德国部分老矿区，与德国的矿区治理、采煤企业等座谈交流。
一、会议情况
本次会议得到了德国政府的支持，由德国劳思茨和中德地区采矿管理公司（简称LMBV公司）承办，会议地点是德国联邦经济部会议大厅，会期3天。18个国家的近400名专家学者、企业代表和政府官员参加了会议，主要来自英国、法国、俄罗斯、意大利、波兰等欧洲国家，亚洲国家有我国和越南。德国政府对会议高度重视，德国总理施罗德给会议发了贺信,联邦经济部部长到会发表了讲话，一些联邦政府部门、州政府的官员参加了会议。
会上，来自德国的专家学者、官员分别对矿区重建、采矿技术、环境整治技术等做了介绍,来自欧盟、欧洲开发银行的专家对环境项目融资的国际合作发表了意见，波兰、俄罗斯等国代表介绍了本国在矿区治理方面的情况。其他专家学者还对矿业的未来责任和机会、防范未来风险的技术挑战、水资源的恢复和平衡、建立环境治理机制、褐煤老矿区治理的区域规划、工业企业区位再生、老矿区创造就业等问题做了专题发言。振兴东北办同志代表我方在开幕式致辞中，介绍了我国矿业及矿业城市发展状况、老矿区治理情况、振兴东北地区老工业基地战略要点等，表示我国愿意与国际开展技术研究和工程建设合作，共同治理我国老矿区。
会议还安排各国代表到原东德劳思茨老矿区参观。
二、德国老矿区治理情况
原东德采掘业有30万职工,年产量5亿多吨,其中褐煤产区占地1300平方公里，一度环境污染和生态破坏严重。两德统一和私有化后,原东德38个煤生产基地,只有5个开工,职工只剩1万人,煤年产量下降到9000万吨。此外钾矿和铀矿也曾是原东德矿业的重要组成部分，后来也因亏损而被关闭。1991年以后，德国政府出资，组建了3家公司，专业从事老矿区环境治理和生态恢复的规划和技术支持。经过10多年的工作，德国的老矿区治理取得了巨大成绩，目前接近尾声，积累了丰富的经验，培育出了一支专业化队伍。
劳思茨矿区是原东德褐煤开采区，绝大部分是露天开采，遗留了众多的矿坑。受联邦政府委托，LMBV
公司负责该地区环境治理，他们的主导思想是因地制宜，将土地改造成自然景观和宜农地。经过清理矿坑底部残留污染物、挖渠连通、引水、环境美化等工序，许多孤立的矿坑被改造成连片的湖泊，昔日的老矿区就变成了今日水波荡漾、芳草萋萋、绿树成阴的风景区，周末许多人到此划船、垂钓和野营。一些地方被治理成农田、林地，一些老矿场被改造成新的工业区或商贸区。初步整治后的土地，农田区占48%，森林和湖泊区占28%，自然保护区占18%，企业区占6%。另外，个别大型矿井被完整保留下来，适当改造成博物馆，一些大型煤炭综采设施被列为历史遗迹保护起来，供后人参观、追忆。
鲁尔区曾是世界著名的采煤矿区，1957年煤炭产量年达6亿吨，目前只有2400万吨。我们到此进行了实地考察。这里的煤炭主要是地下开采，遗留了大面积的采空区，许多地方地面下降非常明显，形成了低洼地带。德国标准煤公司是鲁尔区的大型煤矿企业，同时担负着矿区环境治理的责任。许多地面下降严重的采空区将顺势改造成为湖泊。处于特殊位置的采空区，他们向里面大量注水或沙土，以为阻止地面持续下沉危及周围设施，并防止破坏地下水系结构和污染水源。个别采空区被连环爆破拆开，平整为土地或湖泊。标准煤公司内部设有专门从事采空区地面房屋维修的部门，一旦居民报告房屋受损，该部门负责及时维修，并为居民提供临时住房。破坏严重不能维修的，将对房屋作价给予经济补偿。
鲁尔区的一些废弃的工厂被改造成为商贸超市或博物馆。我们看到，位于波鸿市的蒂森克虏伯钢铁公司的一个大型炼钢车间被改造成为大剧院，内部保留了大部分当年炼钢的设备（如钢架结构、大吊车、索链等），与现代化的舞台相互映衬，置身其中，历史和现实在心中交互激荡。
三、德国老矿区治理的主要做法
通过会议、座谈和实地考察，我们对德国老矿区环境治理以及产业转型的实践有了进一步的认识。
第一，政府是整治原东德老矿区的责任和投资主体。原东德露天煤矿的长期开采对自然环境造成了严重破坏，不整治就会导致国土浪费、水源污染，对全体居民福利和地区经济发展影响很大。两德统一后，原东德露天煤矿成为政府的资产，德国政府认为，无论是从所有者角度，还是从社会管理者角度，在已经无法追究原矿山企业责任的情况下，政府应承担老矿区治理的全部责任。到2004年，德国政府共投入近130亿欧元，组织力量对原东德的老矿区进行了整治。整治基本是无偿投入，主要目的是恢复生态，提供适合生活居住和经济发展的环境。为了缓解当地失业压力，促进地区经济发展，政府也开发出一些区域，有偿出让，吸纳新的投资项目。
第二，注重区域规划和工程策划。承担整治原东德老矿区的德国公司，从一开始就对该地区进行了整体规划，逐年落实，长抓不懈，不因执政党和领导人的更迭而变化。在原东德某一老矿区，经过反复设计论证，德国制定了建设欧洲最大人工湖泊区的目标，并计划依托这个湖区建设世界建筑博览中心，将这个地区逐步培育成为度假休闲胜地。经过10多年的工作，规划目标现已基本实现。
第三，政府引导与市场运作相结合。德国统一后，原东德的矿山企业因为经营困难，没有完成私有化，成了国有财产。为了整治原东德地区的矿山和企业，政府设立了3家国有独资的专业公司。公司设监事会，是决策机构，由联邦财政部、经济部及相关州政府代表组成。这三家公司除了拥有矿山及周边土地、设备等资产外，中央和地方政府财政预算中每年划给他们一定的公共资金，用于环境治理工程建设。3家公司提供治理的规划、具体项目和建设资金，面向社会招标选择施工企业，由中标的企业按照规划和预算具体实施。工程完工后，由联邦和州政府的有关部门组织评估验收。以LMBV公司为例，有720名具有专业知识和实践经验的技术人员，负责1000平方公里范围内的矿区治理，由联邦政府提供70%资金，相关州提供30%资金，到2004年政府共投入了75亿欧元，目前已经完成劳思茨地区4/5的治理工作。
第四，企业是原西德老矿区治理的责任和投资主体。在原西德，长期开采煤炭对生态环境的破坏也是不可避免的，但与原东德不同，原西德的法律早已明确了矿业企业承担治理环境、恢复生态的责任，要求企业在开采的同时进行治理维护。德国的煤炭价格中包括了环境治理的成本，大约占产品总成本的10%左右。近期，国际市场煤价大约每吨70欧元，但鲁尔采煤完全成本为每吨155欧元，差额部分由政府财政负担。在法律的约束下，原西德采矿企业在设立之初就必须考虑怎么防范和治理可能对生态造成的破坏，生产的同时就着手环境治理。公司设立了专线电话，接受采矿造成的环境污染、地表建筑物破坏等方面的投诉，公司内部有专业队伍负责及时处理。2004年德国标准煤公司收到上报事件近5万件，其中85%属于居民住宅受损，15%属于公共设施受损；公司250多名检测人员共回复投诉信15万封，到现场调查10万人次。我们实地考察了德国标准煤公司一处治理现场，工人们正在利用液压千斤顶等机械设备，对一户下沉倾斜的房屋进行校正、加固，但并没有影响房主的正常生活，公司介绍该户住宅的治理费用约15万欧元。
第五，环境治理的法制化。在矿山环境治理方面，德国有比较完备的法律体系，通用性的法规如《德国民法》、《德国商法》、《德国经济补偿法》等，专业性的法规如《德国矿产资源法》、《水资源管理法》、《德国矿山共同决定法》等，保证了资源开采补偿、生态环境保护有法可依。
第六，老矿区经济重建须依靠产业结构调整升级。很多以资源型产业为主导的地区在工业化初期和中期阶段曾经集中了很多企业和人口，一度繁荣辉煌。当经济发展到高级阶段或资源减少时，资源型产业生产成本上升，产业竞争力下降，失去了持续发展的动力。这就需要进行产业结构调整，发展接续替代产业，如高新技术产业、现代服务业等。鲁尔老工业区就是在采煤和钢铁工业衰退后，大力发展高新技术产业，发展现代服务业，逐渐使地区产业结构由重化工业为主转变为以现代服务业为主，资源型企业也转变为以先进制造和高新技术为主的技术型企业。以鲁尔区的波鸿市为例，1960至1973年期间，有17个矿井关闭，45000人失去了工作，钢铁工业中也有15000人失业。波鸿把重点放在发展服务业上，今天，不同行业的11000多个新企业创造了40000个新的工作岗位。波鸿的鲁尔大学是1960年代初期成立的一所新大学，也是目前德国最大和专业最多的大学之一，吸引了整个鲁尔区的科技企业和学生。
四、对我国老矿区治理和产业发展的启示
以德国老矿区治理的实践和取得的成效为参照，有助于检查我国在这方面存在的不足，研究解决的办法。
一是环境治理要有统一和长远规划。对老矿区的环境治理、资源型地区的经济转型一定要进行深入研究、科学论证，制定长远规划，维护规划的严肃性和权威性，系统地开展工作，防止头疼医头、脚疼医脚的短期行为。
二是要注重市场化运作。政府在矿区治理上的主要职责是规划、出资、监督和评估验收，即使这些职能也可以委托比较得力的机构行使，但政府不要负责项目的建设，应通过社会招标，委托给专业公司。
三是对计划经济时期造成的环境生态破坏的治理，国家应是责任和投资主体。对历史遗留的环境生态治理，依靠原企业是不现实的，需由政府出资并牵头组织前期工作。借鉴德国的运作模式，国家、省级或地市级政府应组建专业从事老矿区环境治理的公司，对矿区环境整治进行技术研究和区域规划，辅以市场化运作的方式，抓紧组织治理。可考虑依托现有矿山设计院所、采矿企业组建这类公司。
四是要依法激励和约束企业，今后在矿区环境治理、保持可持续发展方面发挥主导作用。通过法律法规政策，赋予企业治理环境的责任，健全资源价格形成机制，确保生产、保护、治理同步进行。当务之急是建立健全并落实资源开发补偿机制。
五是我国要加强对采矿造成的地质灾害隐患的基础研究和治理灾害的技术研究。国外学术界普遍认为，大面积深部采空区、大型矿坑长期存在，不仅影响该地区的地质构造，造成大规模塌方、滑坡、矿震等，更严重的是对地下水文结构的破坏及水资源的污染，一旦造成事实，治理的难度将成倍增加，甚或无法挽救。东北三省原国有重点煤矿采煤沉陷区总面积990平方公里，受影响居民29万户/90万人以上。大庆市由于开采石油造成森林覆盖率大幅下降，草原退化、盐碱化和沙化的面积已占总面积的84%，由于地下水资源严重超采，已出现大范围的地下漏斗。阜新海州露天矿长8公里、宽2公里、深达350余米，不断引发滑坡、矿震等灾害，而距离矿坑500米就是电厂，一旦引起严重滑坡，后果不堪设想。抚顺和白银也有类似的大矿坑。目前我国很多废弃坑矿没有及时治理，不仅仅是因为存在资金缺口，还因为对灾害程度认识不足和治理技术的欠缺，因此要加强基础研究和应用研究，组织多学科专家联合会诊，逐步形成一套科学合理、经济高效、符合中国国情的治理技术路线。
（振兴东北办工业组供稿）
