--国务院振兴东北办考察团
（2005年11月）
10月15日至10月26日，国务院振兴东北办副主任宋晓梧率领我国资源型城市转型试点城市--阜新市和伊春市政府负责同志赴德国、法国和瑞典考察资源型城市转型情况。考察团访问了德国联邦经济部、北威州政府和埃森市政府，法国领土整治与地区行动署、北加莱大区政府和朗斯市（LENS）政府以及瑞典工业、就业和交通部，就资源型城市经济转型情况、各级政府在其中的作用以及采取的措施等进行了比较深入的了解。考察团一行还实地考察了德国鲁尔公司、蒂森克虏伯公司、北加莱煤炭公司等企业，了解煤炭、钢铁企业结构调整情况。
一、德国、法国资源型城市转型情况
老工业基地重振，尤其是资源型城市转型是西方发达国家工业化过程中面临的共性问题，也是一个世界性难题。德国的鲁尔、法国的北加莱地区是传统的老工业基地，都经历了从辉煌走向衰落再到经济转型的过程。二十世纪五十年代，鲁尔和北加莱地区均在本国甚至全球经济中占有重要地位。从六十年代初开始，这两个地区煤炭开采成本上升，开采产量逐年下降，煤矿逐步关闭，钢铁厂纷纷外迁，失业人数大量增加。鲁尔区煤炭工业就业人数由1957年的近60万下降到1996年的7万,北加莱地区矿工人数由1950年的22万人下降到1990年的不足1万人。同时,环境质量下降，生态恶化。面对危机，从60年代开始，德国、法国政府采取了一系列措施，支持资源型城市转型和老工业区重建。经过了三十多年的努力，成效显著。如北加莱矿区二十世纪八十年代失业率达30-40%，目前已降至14-15%，但仍比法国平均高出3个百分点。2004年，北威州失业率为12.1%，仍比德国平均高出近2个百分点。德国、法国政府采取的措施主要包括：
（一）设立专门机构负责老工业基地重振工作
德国在联邦经济部下设立联邦地区发展委员会和执行委员会，州政府设立地区发展委员会，市政府成立劳动局和经济促进会等职能部门，负责老工业基地重振的综合协调。法国1963年成立了由政府10多个部门组成的矿区重组部际小组，负责全国煤炭矿区重振工作；并成立了由大区行政长官、有关部门和煤炭公司组成的北加莱大区重组小组。目前矿区重组部际小组已并入国家领土整治与地区行动署。法国领土整治与地区行动署编制140人，挂靠法国内政部，但署长直接对总理负责，负责筹划、推动、协调国家领土规划以及老工业基地重振工作。
（二）把解决就业等社会问题放在突出重要位置
德国、法国在矿山关闭过程中均把解决民生问题作为优先目标。一是成立专门机构进行创业咨询和提供小额优惠贷款，支持矿工创业。二是对创造就业的企业政府给予补贴。德国规定：新企业创造了一定数量新的就业岗位，且保持5年以上，可以为企业提供相当于投资额12-23％的补贴；对雇佣妇女就业的企业，投资补贴可高达36.5％。奔驰、索尼等跨国公司，都在对欧洲老工业区投资中得到过这类补贴。三是允许矿工提前退休。如法国允许工龄满25年或年龄超过45岁的矿工提前退休，享受80%的退休工资（正常是60岁退休60%的退休工资），并对提前退休人员免费培训，为再就业创造条件。四是确保煤炭关闭后矿工的医药费来源，并对职业病如尘肺病以及因酗酒产生的疾病进行免费治疗。五是由国家出资对矿工住房进行改造。六是对矿工进行免费转岗培训。此外，法国政府还出资在矿区建立高等院校，1960年在北加莱大区兴建了Valenciennes大学，1990年又建立LENS大学，学生大部分来自矿区。
（三）采取多种措施支持资源枯竭地区产业发展
1、在进行生产力布局时，优先在矿区布点。七十年代初，汽车工业发展势头良好，法国政府将当时还是国有企业的雷诺汽车发动机厂设在了北加莱地区。此外，还将法国道达尔公司的一个炼油厂、一个国家印刷厂建立在该地区。最近，法国政府决定在朗斯市投资1.2亿欧元建设卢浮宫分馆，建设费用欧盟负担20%，大区政府60%，省政府10%，城市联合体5%，市政府5%。
2、出台一系列财税支持政策。德国出于自身能源安全、维护社会稳定、减少就业压力等方面的考虑，采取了一系列的优惠政策扶持并改造煤炭和钢铁工业。煤炭工业的优惠政策有：（1）价格补贴。1996年至1998年，联邦政府给予主营煤炭业的鲁尔集团的补贴就分别为104亿、97亿、85亿马克；（2）税收优惠。对煤炭公司所得税予以退还、豁免或扣除，还允许煤炭企业加速折旧；（3）投资补贴。对煤矿生产合理化、提高劳动生产率和安排转岗人员等提供各种补助；（4）环保资助。为治理矿区环境提供资助，一般由州政府负担1/3，联邦政府负担2/3；（5）研究和发展补助等。
3、建立稳定的资金渠道。1984年，法国政府出资成立矿区工业化基金，1990-2000年每年提供1500万欧元,帮助矿区改善基础设施和发展高技术产业。此外，法国政府还组建了"既不是银行又不是信贷机构"的"矿区再工业化金融公司"，作为国家支持转型地区的资金渠道。"矿区再工业化金融公司"
由中央政府、大区政府和银行共同出资组建，其运作方式类似于美国的投资银行。该公司创建后15年来,资本从1000万法郎增加到1.2亿法郎,为230个企业提供了2.8亿法郎贷款,新创就业机会2.1万个。
（四）努力营造良好环境吸引外来投资
一是大力进行环境整治，改善生存环境。老工业区环境破坏严重，废弃地较多，德国、法国政府为此投入大量资金。如北加莱大区每年改造500-600公顷的废弃土地,资金由欧盟、中央政府、地方政府三方共同出资,1980-1990年共改造了5500公顷土地。鲁尔区许多报废的矿井得到了重新修整，有的成为传统工业展览、教育或培训实习的基地。二是积极为外来投资企业提供优惠政策。德国、法国及其地方政府在招商引资方面也有许多的支持政策,包括税收支持和投资补贴等。例如北威州规定：凡是生物技术等新兴产业的企业在当地落户，将给予大型企业投资者28%，小型企业投资者18%的经济补贴。
（五）利用法律手段规范矿区复垦
德国矿山法规定：矿区业主必须对矿区复垦提出具体可靠的措施；必须预留复垦专项资金，其数量由复垦的任务量确定，一般占企业年利润的3％；必须对因开矿所占用的森林、草地进行异地等面积的恢复。矿山法对开发和复垦也提出了严格的环保要求和质量标准，如对露天开挖出来的表土层和深土层要分类堆放以便复垦，并确保复垦后能迅速恢复地力；矿水抽出后不得直接排入河流或湖泊，必须经过人工芦苇湿地生物处理后才允许排放；矿区要对周围的地下水位负责，矿坑恢复为人工湖的要负责管理100年；复垦为耕地的要种植作物7年并变为熟地后，才予验收。由于采取了这些措施，目前已复垦的耕地、草地、森林和人工水面错落有致，面貌焕然一新。
（六）建立培养从事老工业基地重振工作的专门队伍
老工业基地重振是一项长期的任务,也是一项专业性很强的工作，需要建立专业队伍和培养专门人才。法国领土整治与地区行动署顾问博韦先生认为，目前经济转型的重点是煤炭、钢铁、造船行业，下一步的重点将转向汽车行业。他还提出从事老工业基地重振工作的专业人员需要具备以下三个方面的知识和技能：一是劳动就业和社会保障方面的知识；二是项目管理方面的经验；三是领土整治方面和区域经济方面的知识。
目前，法国已经形成了一支从事老工业基地重振的专业性队伍。中央政府有转型专员，地方有转型中心。此外，还有从事转型工作的专业公司，如北加莱煤炭公司就是由法国中央政府、北加莱大区政府以及地方政府共同出资组建的专门负责北加莱地区经济转型的专业公司。当某个地方出现问题时，中央政府将派出转型专员与地方政府及转型中心共同开展工作。德国联邦政府也成立了一些专门从事老矿区复垦工作的专业公司。复垦所需资金由政府全额拨款，并按联邦政府占75％、州政府占25％的比例分担。
二、瑞典促进森林工业可持续发展的措施
瑞典在促进森林工业可持续发展方面的做法主要包括以下几个方面。
一是产权所有多样化, 调动多方面的积极性。瑞典国有森林只占26%,
其余的为公司所有林和私有林。全国24.9万户私有林主经营着全国49%的森林，他们亲自育林, 采伐, 集材, 运输, 都具有丰富的生产管理经验。
二是国家注意采用和推广先进技术,
实行科学育林。自1828年创立皇家林学院以来, 全国共有5所高等林业院校,
26所林业技术学校和林学会。平均每15个国家工作人员和雇员中就有一人从事林业。
三是国家从财政上支持林业发展。维修私有林区道路, 国家负担其费用的一半。
国家还资助林主将低价林改为高价林。
四是坚持以法治林。1948年的《林业法》规定,
林主采伐自有林木必须事先征得当地林业局的批准, 并自采伐之日3年内必须予以更新。 由于林木生长缓慢,
为了保护自然生态平衡,后来的《森林保护法》还明确规定了采伐量和植树量的比例, 违者受罚。
三、德法瑞资源型城市可持续发展实践给我们的启示
德法瑞促进资源型城市可持续发展的成功经验，对于我们实施东北地区等老工业基地振兴战略具有重要的借鉴意义。
（一）资源型城市转型是一项长期的战略任务，任重而道远
德法等国资源型城市转型从五六十年代就开始，经过了三十多年的不懈努力才取得成效。但这些老工业区与本国其他地区相比仍有不少差距。据鲁尔经济专家、北威经济学院教授保罗·克莱默的计算，北威州近几年的经济增长都落后于全德平均水平0.5个百分点，而鲁尔区则要落后0.7个百分点。北加莱矿大区失业率目前仍比全国平均高出3个百分点。我国的资源型城市转型面临的问题更为复杂，因此要有长期奋斗的思想准备。
老工业基地重振任务的长期性还表现在"问题区域"和"问题行业"的不断出现。从六十年代到现在，法国政府老工业基地改造的重点是煤炭行业、钢铁行业和造船行业，罗曼盆地地区的制鞋业和圣奥梅尔盆地地区的玻璃制品业的转型问题已列入目前的议事日程，法国领土整治与地区行动署预计下一步转型的重点将转向汽车行业。
（二）充分发挥各级政府在资源型城市转型中的作用，同时注重市场运作
德国、法国政府在推动老工业区重振过程中一个重要经验就是从中央到地方均有从事老工业区重振工作专门机构，拥有一批专业性很强的队伍。各级政府在老工业基地重振工作中的分工也非常明确。如法国，中央政府负责提供援助资金，作为中央政府派出机构的大区政府负责规划的制定和组织实施，省政府负责土地整治以及社会事业，市政府的重点是社区公共服务。此外，各级政府共同出资成立的从事转型工作的专业公司在老工业基地重振中发挥着重要作用，如法国的北加莱煤炭公司。我国资源型城市转型，可借鉴德法等国的运作模式，由政府组建专业公司，采取市场化运作的方式进行实施。
（三）制定完善法律法规，促进资源型城市可持续发展
德法瑞等国的经验表明，通过法律手段，明确政府和企业在资源开发方面的权利和义务，是解决资源型城市可持续发展的治本之策。德国矿山法对矿区开发、复垦及资金来源等方面都作了明确规定，如要求企业必须预留足够的复垦专项资金，对因开矿所占用的森林、草地进行异地等面积的恢复，对开挖出来的土壤要分表土层和深土层分类堆放，矿水抽出后需经处理才能排放等。瑞典政府坚持以法治林，要求林主采伐自有林木必须事先征得当地林业局的批准,
并自采伐之日3年内必须予以更新，并明确规定了采伐量和植树量的比例。我国资源型城市的转型，也应建立健全资源开发补偿机制，制定相关法律法规，从法律上保障资源型城市可持续发展。
（四）研究建立振兴老工业基地专门的资金渠道
欧洲老工业基地重振与欧盟的资金支持是分不开的。欧盟从成立之初，目标之一就是对煤炭钢铁部门实行扶持保护政策并为此建立了相应的发展基金，如地区结构基金、欧洲复兴基金等。1989－1999年，仅德国北威州就从欧盟获得各项资金累计21.8亿马克，折合11亿欧元之多。这些资金主要用于促进就业、扶植中小企业、技术开放、基础设施改造、环境治理、人力资源培训和技术服务等。法国政府除了设立"国土整治奖金"，还组建了"既不是银行又不是信贷机构"的"支持矿区再工业化金融公司"作为国家支持转型地区的资金渠道。资源型城市转型和老工业基地振兴离不开资金的支持，目前我国东北老工业基地不良贷款数额巨大，企业融资困难，国家投入有限，缺少充足稳定的资金支持。应借鉴德法等国成功经验，建立振兴老工业基地专门的资金渠道。
（五）加强国际交流与合作
老工业基地重振，尤其是资源型城市经济转型是西方发达国家工业化过程中面临的共性问题，也是一个世界性难题。考察过程中，德国、法国及瑞典政府有关部门对加强与中方在老工业基地振兴方面的交流与合作表现出浓厚的兴趣。法国领土整治与地区行动署、德国北威州政府经济部建议与中国负责老工业基地振兴的政府机构共同组织资源型城市转型及产业结构调整国际论坛，以加强沟通与交流。我国资源型城市转型起步较晚，目前还处于探索阶段，应加强与德、法等国的联系和交流，学习借鉴其经验和做法。
国务院振兴东北办考察团：宋晓梧
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相关链接：宋晓梧副主任率团考察德法瑞资源型城市
德国老矿区环境治理的做法及借鉴
