东北老工业基地工业经济发展重大问题研究系列报道之十四

《辽宁老工业基地工业结构调整和技术升级中的金融信贷问题研究》摘编之二

    从开发性金融的发展历史和现状来看，开发性金融不仅存在于市场经济国家，也存在于计划经济国家，不仅发达国家设有开发性金融机构，发展中国家也设有类似的机构。只是由于各国的历史背景、经济社会环境不同，这些国家的开发性金融体系也表现出各自的特点。

    国外开发性金融机构的种类

    目前，国外开发性金融机构有两类:一是由主权政府所有或支持的国家机构，发达国家和发展中国家都有；二是国际多边机构，以世界银行以及一些区域性多边机构为主要代表。这些开发性金融机构在全球、区域和国家范围内提供特定经济政策意义下的金融服务，对国家和世界经济的发展和稳定起到了不可替代的作用。

    国外开发性金融机构的运作模式

    就各国具体实践而言，开发性金融机构的运作方式因其对主权(或国家)信用享有程度的不同，主要分为以下三种运作模式。①政策型开发模式。完全享有主权(或国家)信用，主要从事传统政策性业务。开发性金融机构本身也往往为国家全资所有。②综合型开发模式。这种模式部分享有主权(或国家)信用，同时兼营为公共利益服务的政策引导性业务和直接参与市场竞争的商业性业务。开发性金融机构本身或为国家全资所有，或与民间资本共建子公司，开展业务。③完全商业型开发模式：完全不享有主权(或国家)信用，国家在开发性金融机构或拥有部分股份，或开发性金融机构完全民营(私有)化。这些金融机构受股东利益驱动和支配，完全商业化运作，业务范围广泛。

    国外开发性金融机构的主要职能

    从国外实践经验来看，无论是发达国家还是发展中国家，开发性金融都以其特殊的功能和目标、特定的融资原则和融资领域，在本国的经济增长和社会发展过程中发挥着重大的作用。特别是在一国的经济恢复和起飞时期，作为国家干预和调节经济的重要工具，开发性金融可弥补市场机制的局限性，在一定程度上纠正市场机制在资源配置过程中产生的不合理问题。

    第一，支持贷款期限长的项目。对于投资期很长的项目，商业银行通常不愿意给予风险很大的长期贷款，而开发性银行的贷款可达30年的极限期。

    第二，支持收益低的项目。在经济发展的初期阶段，基础设施建设通常收益性很低，即便在经济起飞以后，也会存在一些商业利益很低但外部经济性很大的项目，这类项目只能由开发性金融机构来支持。

    第三，支持高风险投资。对于高风险项目，开发性金融的加入可以降低其风险程度。

    第四，为项目建设提供稳定的资金来源。民间金融机构的活动通常受到其资金松紧程度的左右，对于长期投资活动来说往往难以提供稳定的资金，政策性金融机构则可以提供必要的稳定资金。

    第五，对项目进行技术和信息支持。由于开发性金融机构的业务活动往往集中于一些专门的行业部门和项目，因此具有较强的信息优势，在类似项目建设时，其经验和有关资料储备往往可以对项目在技术和信息方面提供支持。

    国外开发性金融机构发展的经验

    第一、紧密配合国家发展战略的实施。德国、日本和韩国在经济起飞阶段都面临着长期资金缺乏、市场供给不足的问题。这些国家适时建立了政府开发性政策银行，通过政府金融贷款有效降低了需要优先发展部门的资金获取难度，从而使经济进入了良性发展的轨道。

    德国、日本和韩国政府还通过建立开发性政策银行，建立了一套政府、企业与银行相互保险机制，促进了企业冒险精神和企业家精神，为经济腾飞起到了一定的保障作用。因为在德国、日本和韩国二战后经济起飞的初期，原始资本积累极低，而投资增长速度非常快，企业资金来源主要是负债。在这样一种以信贷为基础的经济中，在贷款人和借款人之间如果没有一种风险分担机制，一旦遇到重大经济转折，很容易出现经济危机。政府通过干预金融，建立开发性政策银行，为产业部门有效地承担了一部分风险，使企业在经营活动中更加游刃有余。

    第二、结合产业政策，支持产业升级。德国、日本和韩国政府从实际出发，制定有效的产业政策，适时调整各自开发性政策银行的支持重点。首先以日本为例。日本国家开发银行(即1999年后的日本政策投资银行)根据政府各个时期的产业政策，不断调整其支持的重点，在促进日本经济增长方面发挥了重要的作用。20世纪50年代，日本产业政策的重点是促进日本的工业化，日本国家开发银行这一时期融资的重点是加强电力、海运、煤炭和钢铁四大产业的生产力，奠定了日本以重工业为主的现代产业基础，推动了经济的发展。20世纪60年代，日本产业政策的主要任务是促进贸易与资本的自由化，并建立与此相适应的产业结构，相应地，日本国家开发银行加强了对机械工业(包括电子工业)以及与此相关联的石油化学、合成纤维等新兴产业的投资。20世纪70年代是日本的产业结构调整时期。在继续维持经济发展的同时，如何克服由经济高速发展带来的环境污染、地区发展不均衡等问题，成为政策的重点。相应地，日本国家开发银行融资的重点转为城市开发、地区开发、公害对策、能源保障、高科技开发等领域。20世纪80年代后，尤其是90年代，日本开始寻找"新的产业政策"，政策重点一方面要继续推进地域经济均衡发展，另一方面是调整产业结构。相应地，日本国家开发银行的重点是生活、社会基础设施，环境、能源对策，经济结构改革和地域发展等。1999年10月1日，日本国家开发银行重组，建立日本政策投资银行，该行的主要目标是推动能源工业，特别是经济和社会持续发展，提高国民生活水平、促使地方经济独立发展。

    德国和韩国开发性政策银行也同样适应形势变化，不断调整支持的重点，如今都是"今非昔比"。1948年德国复兴信贷银行贷款支持的目标是德国经济的重建，而现在，该行的支持重点已经转向中小企业、环保、住宅和基础设施了。1954年韩国产业银行建立的主要目的是通过为大型工业项目融资来加速韩国的工业和经济发展，而现在，该行的服务对象已转向中小企业、高科技和社会基础设施建设，并从事越来越多的投资银行业务，其目标要成为韩国领先的投资银行。

    第三、政府对开发性银行的扶持十分重要。德国、日本和韩国的开发性政策银行之所以比较成功，一个重要的条件就是政府对开发性银行提供了强有力的支持，并在较长时期保持金融管制尤其是利率管制。因为从资金来源和资金运用来看，开发性银行一直是有偿性和公共性二者相悖的统一体:作为来源的资金主要是将来必须连本带息偿还的有偿资金，它要求资金运用的安全性和收益性;而实际资金运用为了完成一定的政策目标，则必须根据公共性的原则，运用于高风险、低盈利的事业。

    政府对开发性政策银行强有力的支持首先体现在政府担保方面。政府通过提供担保，将开发性政策银行的信用度提高到同该国主权同等的水平，因此，这些开发性政策银行发行的债券都被视为"政府债券"，风险小，易为市场接受，为其在资本市场上筹集长期稳定和低成本的资金来源提供了便利。

    此外，为了体现政府对开发性政策银行的有力支持，德国复兴信贷银行、日本政策投资银行和韩国产业银行的国家信用被赋予了新的内容:

    一是在资金困难时，财政随时注资。《日本政策投资银行法》规定:"必要时，政府可以按照预算中规定的数额向银行提供额外投资。"韩国在金融危机发生后，政府及时向韩国产业银行注入资金，1998年注入54170亿韩元，1999年注入8000亿韩元，相当于过去45年注入的全部资金。

    二是在资金来源上，可以向财政或向央行随时借款。财政借款是政策性银行区别于商业银行的独特手段，构成了政策性银行长期稳定低成本资金的来源。运用财政借款方式比较多的是日本政策投资银行，由政府大藏省组织资金，再转借给其他政策性金融机构使用，1998年，财政借款占日本政策投资银行资金来源的87%，是日本政策投资银行主要的资金来源。

    三是政府对开发性银行的亏损进行补偿。德国复兴信贷银行在20世纪90年代以前，其贷款业务由转贷银行(商业银行)办理，转贷银行承担100%第一债权人风险。但20世纪90年代初，东西德合并，德国复兴信贷银行与政府合作共同促进东部地区企业的发展。德国复兴信贷银行代表政府承担50%的贷款风险，在操作中，政府通过两种方式进行补偿:一是政府从预算中向德国复兴信贷银行的风险基金以1%的利差拨付现金，二是政府和德国复兴信贷银行各承担25%的第一债权人风险。《日本政策投资银行法》和《韩国产业银行法》也都规定银行每年的净亏损由银行的准备金冲减，如果准备金不足，赤字由政府弥补。

    四是财政提供贴息和税收减免。德国、日本和韩国政府对德国复兴信贷银行、日本政策投资银行和韩国产业银行的特殊行业项目提供银行利差补贴政策，以减轻银行的负担。三家开发性政策银行还长期享受政府税收减免的特殊优惠政策，这成为它们扩充资本的重要来源。德国复兴信贷银行在免交所得税的特殊政策之外，《德国复兴信贷银行法》"第十章净利润"中还规定:利润不得予以分配;年度净利润在扣除折旧费用和专项准备金之后应拨入法定准备金，最高限额为1.25亿马克;净利润中超限额的部分应拨入特殊准备金。日本政府对日本政策投资银行也免交全部的地方税、国家税和法人税，从每年的利润中提取法定准备金作为其资本的一部分。 （振兴东北办工业组供稿）

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