辽宁省政府关于鼓励沿海重点发展区域扩大对外开放的《若干政策意见》，提出了对沿海经济带五个重点区域新增的12条优惠政策。其中第11条是，在辽西锦州湾沿海经济区区域内设立“飞地”，并实施政策优惠。具体内容包括：锦州市和葫芦岛市可分别为朝阳市、阜新市在区域内确定若干平方公里的区域作为“飞地”，在“飞地”内设立的企业除享受其他优惠政策外，增量返还增至100%，由“飞地”提供市和使用市按各50％的比例分留。

    我们把所有权属于一个城市而使用权属于其他城市的土地称作“飞地”。“飞地”政策是省委、省政府实施“五点一线”战略的重要举措和对辽西发展提供的新的重要的优惠政策。按照省委、省政府的要求和部署，锦州市在锦州西海工业区为朝阳市和阜新市各划出２平方公里的“飞地”。这为朝阳、阜新两市进一步扩大对外开放提供了新的契机，有利于在更大范围、更深程度上带动辽西、蒙东腹地经济的协调发展，实现临港经济与腹地经济的良性互动。

    “飞地”是区域经济一体化发展的重要载体

    锦州湾是一个跨行政区域的概念，整体开发锦州湾的着眼点是区域经济的协调发展，要求强化经济区划理念而淡化行政区划观念，把辽西地区建设成为全省扩大开放的新支点、环渤海经济圈的新增长极。

    “飞地”本身就是对现行行政区划体制的一种突破。受行政区划体制的影响，一些地方在谋求本地经济利益最大化的时候，往往忽视区域经济的整体利益，地方之间相互戒备、相互隔离，甚至会出现地区封锁和狭隘的地方保护主义。这样的观念、倾向和做法，不仅不适应区域经济一体化的发展趋势，而且不利于各地区通过统一市场和资源共享实现互惠、双赢，不利于在竞争中合作、在合作中实现共同发展，成为区域经济发展的拦路虎和绊脚石。设立“飞地”，打破了沿海城市与内陆城市之间的行政区域界限，有利于摈弃过去城市与城市之间“只能竞争而不能合作”的自我封闭、狭隘保守意识，有利于统筹兼顾，协调发展。

    在锦州湾设立“飞地”，符合辽西地区的实际，是区域发展战略的创新。辽西经济的发展落后全省的发展，而阜新、朝阳的经济发展又落后于辽西沿海城市的发展。同时，辽西腹地经济与沿海港区经济具有较强的关联性和互补性，亟需通过高效整合实现共同发展。实施“飞地”战略，目的就是充分利用沿海城市的地理优势，实现沿海城市与近海内陆城市的协调发展。其最直接的好处就是打破了地域条件较差地方发展的交通制约因素，化解了环境与发展的矛盾，增加了沿海与内陆城市之间统筹、协调发展的现实可能，有利于区域经济一体化谋划、一体化建设、一体化发展，形成沿海与内地一体化的开发开放格局。

    “飞地”战略极大地发挥了我省的临海优势

    从投资效益看，投入同样资金在内地所产生的效益低于在沿海地区所产生的效益。所以，把生产要素合理、有序地向沿海转移，成为国内外经济发展的基本经验。通过“飞地”战略，使近海内陆城市充分利用沿海经济区良好的地理、交通和信息、技术聚集等优势，为企业创造更好的发展条件，是目前招商引资、扩大开放的有效途径。

    “飞地”战略有利于加快沿海城市的发展。一是促进和拉动临港产业的发展。目前，锦州市和葫芦岛市主要以石化为主，不仅产业比较单一，而且生产规模较小，工艺水平也相对落后，通过“飞地”战略，依托内陆原有的产业基础，可以为沿海城市产业发展提供一些技术资源、产品资源，从而使临港产业区的产业链条在短期内迅速完善起来，极大提升我省的产业竞争力。二是扩大就业。腹地城市企业来“飞地”投资建厂，可以增加沿海城市的就业机会。三是增加财政收入。按照省里的优惠政策，沿海城市可以从省里得到“飞地”内企业税金增量返还的５０％，从而增加了其财政收入，有利于更好的发展。四是促进港口的发展。“飞地”政策有利于吸纳更多的企业，这就扩大了港口的货物吞吐规模，也拉长了港口产业链，加快了港口的发展步伐。五是增进区域内的合作，增强中心城市的凝聚力。虽然目前“飞地”面积不大，但它是设在寸土寸金的开发区的工业用地，地价自然不菲。锦州划归朝阳的“飞地”，目前的市场价近4亿元，而将其使用权归另一个城市所有，展示出锦州人加快发展、真诚合作的信心与决心，这种行动所具有的意义和影响，又远远超过了“飞地”本身的市场价值。

    “飞地”战略更有利于加快内陆城市的振兴与发展。尽管朝阳、阜新距离锦州湾只有100多公里，但是作为内陆城市，过去沿海的各种开发建设他们却无从参与。而通过“飞地”战略，他们拥有了一个“出海口”、一个发展临港产业的基地和一块直接与海洋对话的平台。通过“飞地”战略，进一步优化了内陆城市招商引资的条件。在“飞地”投资建厂，使内陆城市可以发展临港产业，优化产业结构。依靠“飞地”的廉价水运，可以为企业节省相当大的运输费用。按照“飞地”政策，增量返还部分可以用以反哺内陆的发展。一句话，“飞地”战略使辽西的内陆城市变成了临港地区，解决了阜新、朝阳两城市在地理位置上的缺憾，进一步增强了内陆城市的开放意识和开放能力。

    “飞地”战略开辟了经济体制改革新的试验区

    打破行政地域的界限，在市场基础上实现生产要素的充分流动和优化配置，是市场经济体制改革的目标和动力所在。“飞地”战略直指目前各地在资源配置方面的关键问题，开辟了进一步深化经济体制改革的一个新的试验区。

    资源的优化配置代表了一个“共赢”模式，要求通过资源共享、互惠互利来实现共赢。“飞地”战略的实施，必将为区域间的协作发展，为内陆地区与沿海地区破除观念与体制障碍、实现真正意义上的共赢，积累经验，提供很好的借鉴。

    就目前情况看，辽西锦州湾沿海经济区开放程度并不算高，人口密度也不大，有能力承受内地向沿海地区的产业转移和移民，包括农村转移出来的劳动力。而随着沿海开放程度的提高，土地资源将趋于紧张，必将制约经济的发展，而届时，沿海地区很可能将在内地设立“飞地”。从这个意义上说，锦州湾“飞地”战略不仅是关于辽西沿海经济区“十一五”发展最具突破性的举措，而且昭示了我国经济发展的“飞地”时期的到来。（锦州市邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心  执笔人：史晓辉）