东北地区资源型城市可持续发展系列报道之十八
按：近日，德国劳思茨和中部矿区管理公司（简称LMBV公司）总经理库于姆先生到我国访问，国家发展改革委副主任、国务院振兴东北办主任张国宝同志会见了他，听取原东德老矿区治理情况的介绍。张国宝指出，原东德老矿区与目前我国的情况相像，德国政府治理老矿区的经验和做法非常值得我国借鉴，我们应该学习德国的成功经验。此前，库于姆先生还到辽宁省抚顺市实地考察矿区环境治理情况，与辽宁省、抚顺市举行了会谈，与抚顺市签署了合作意向书。本文是根据张国宝主任与库于姆先生的会谈内容整理而成。
原东德采掘业有30万职工,褐煤产区1300平方公里，年产量5亿多吨。原东德能源的80％来源于褐煤，所以当时必须大力采掘褐煤以解决能源问题，但也造成了严重的环境污染和生态破坏。两德统一和私有化后,原东德38个煤生产基地,只有5个开工,职工只剩1万人,煤年产量下降到9000万吨。此外钾矿和铀矿也曾是原东德矿业的重要组成部分，后来也因亏损而被关闭。1991年以后，德国政府出资，组建了3家公司，专业从事老矿区环境治理和生态修复的规划和技术支持。经过10多年的工作，目前德国的老矿区治理接近尾声，成效非常显著，积累了丰富的经验，许多做法很值得我们借鉴。
第一，注重对老矿区自然灾害的研究。国外学术界普遍认为，大面积深部采空区、大型矿坑长期存在，不仅影响该地区的地质构造，造成大规模塌方、滑坡、矿震等地表破坏，更严重的是，破坏地下水文结构，污染地下水资源，应及早防治，否则，一旦造成事实，治理的难度将成倍增加，甚至无法治理。
第二，政府是原东德老矿区环境治理和生态修复的责任和投资主体。两德统一后，原东德的矿山企业因经营困难，没有完成私有化，被联邦政府托管，成为国家资产。德国政府认为，无论从所有者角度，还是从社会管理者角度，联邦和所在州政府应承担老矿区治理的全部责任。况且原矿山企业大都破产关闭或易主，也难以追究他们的责任。到2004年，联邦和所在州政府共投入近140亿欧元，对原东德的老矿区进行了整治。估计完成原东德老矿区整治工程，还需投入约40亿欧元。矿区治理的主要目的是恢复生态，提供适合人居和发展经济的环境，所以政府的投入基本是无偿的，只对个别治理好的区域有偿出让，吸纳新的投资项目，出让金收归国库。
第三，联邦政府出面组建专业化的治理公司。为了整治原东德老矿区，联邦政府组建了三个非盈利性的国有独资公司，分别承担露天煤矿、地下煤矿和铀矿区的治理。公司设监事会，是决策机构，由联邦财政部、经济部、环保部等部门及相关州政府代表组成。三家公司负责研究制定矿区整治规划，向政府提出具体项目和建设工程预算，面向社会招标选择施工企业，由中标企业按照规划和预算组织施工。建设期间，三家公司监督检查工程质量和进度。工程完成后，由联邦和州政府的有关部门组织评估验收。以LMBV公司为例，有720名具有专业知识和实践经验的技术人员，负责1000平方公里范围内的矿区治理，由联邦政府提供75%资金，相关州提供25%资金，到2004年共得到政府资金75亿欧元，目前已经完成劳思茨地区80％的治理任务。
第四，特别重视矿区治理的前期规划研究。某一矿区启动治理工程前，治理公司首先要组织各方面的科研力量，对该矿区进行充分的考察和论证，制定整体治理规划和工程建设方案。治理规划和工程建设方案一旦得到批准，将严格按照执行，以一贯之。在原东德某一老矿区，经过反复设计论证，政府确立了建设欧洲最大人工湖泊区的目标，并计划依托这个湖区建设世界建筑博览中心，将该地区逐步培育成为度假休闲胜地。经过10多年的工作，规划目标现已圆满实现。
第五，环境治理的法制化。在矿山环境治理方面，德国有比较完备的法律体系，通用性的法规如《德国民法》、《德国商法》、《德国经济补偿法》等，专业性的法规如《德国矿产资源法》、《水资源管理法》、《德国矿山共同决定法》等，保证了资源开采补偿、生态环境保护有法可依。
另悉，以鲁尔地区为代表的原西德老矿区治理的做法与原东德地区截然不同。在原西德，长期开采煤炭对生态环境的破坏也是不可避免的，但原西德的法律早已明确了矿业企业承担治理环境、恢复生态的责任，要求企业在开采的同时必须进行治理维护，否则面临重罚。德国的煤炭价格中包括了环境治理的成本，大约占产品总成本的10%左右。在法律的约束下，企业在设立之初就必须考虑如何防范和治理采矿可能对生态的破坏，企业内部有专业队伍，生产的同时就着手环境治理和生态修复工作。
我国东北、中西部一些矿区开采时间较早，目前自然地貌和生态破坏非常严重。不完全统计，仅东北三省原国有重点煤矿采煤沉陷区总面积达990平方公里，受影响居民29万户/90万人以上。大庆市由于开采石油，造成土地盐碱化和沙化，森林、草原退化严重，地下水资源严重超采，已出现大范围的地下漏斗。盘锦市由于石油开采，近海地区海出现了海水倒灌地下现象，该地区人畜饮水苦涩，出现了氟斑牙、氟骨病。抚顺西露天矿坑长宽深分别为6.6公里、2.2公里和420多米，阜新海州矿坑长宽深分别为4公里、2公里和330余米，经常出现坑沿坍塌和周围地表裂痕，如不抓紧治理，势必殃及附近的工厂（抚顺电厂、阜新电厂等）和民居。甘肃白银也有类似的大矿坑。抚顺市三个排土场占地面积20多公里，排放物中含有大量煤矸石和残煤，产生大量有毒气体，曾发生自燃，有爆炸坍塌的可能，2005年河南平顶山矿区曾发生过此类事件。
我国的老矿区与原东德地区情况比较相像，也是由于过去只注重开采，没有同步治理造成的。以原东德老矿区治理的实践和取得的成效为参照，有助于检查我国在这方面存在的不足，采取切实可行的解决办法。
一是我国应加强对采矿造成的地质灾害隐患的基础研究和治理技术研究，提高对灾害严重性的认识。这是解决问题的前提。目前我国很多因采矿造成的环境污染和生态破坏没有得到及时治理，首先是由于对灾害的严重性认识不全面、不深入，对治理技术的研究也相应欠缺。有关科研院所要加强对老矿区治理的基础和应用研究，建立起我国在该领域的科研体系。各级政府要高度重视老矿区治理工作，支持开展这方面的科学研究，必要时应组织多学科专家对重点区域、重大问题进行联合会诊，制定符合我国国情的灾害治理方案。
二是对计划经济时期造成的环境生态破坏的治理，政府应是责任和投资主体。对历史遗留的环境生态治理，依靠原企业是不现实的，需由政府出资并牵头组织前期工作。国家或省、市级政府应组建专业从事老矿区治理的公司，对矿区环境整治进行技术研究和区域规划，辅以市场化运作的方式，抓紧组织治理。可考虑依托现有矿山设计院所、采矿企业组建这类公司。
三是要注重市场化运作。政府在矿区治理上的主要职责是组织策划、出资、监督和评估验收，即使这些工作也尽可能委托比较得力的机构行使。但政府不宜组织工程建设，应通过社会招标，委托专业公司实施。
四是老矿区的环境治理要做好前期论证和规划工作，认真贯彻执行，维护规划的严肃性和权威性，系统地开展工作，防止头疼医头、脚疼医脚的短期行为。
五是要建立健全资源开发补偿机制和资源价格形成机制，依法激励和约束矿业企业，使其今后在矿区环境治理、保持可持续发展方面切实负起责任，发挥主导作用，确保生产、保护、治理同步进行。
（振兴东北办工业组供稿）
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