东北地区资源型城市可持续发展系列报道之十九
棚户区改造是当前振兴东北地区等老工业基地的重要工作之一，国务院对此十分重视，温家宝总理专门作了重要批示，曾培炎副总理2005年8月在大连召开专题座谈会，对棚户区改造工作进行专门部署，确定了支持的政策措施。为深入了解资源型城市棚户区改造工作进展情况，及时发现、解决问题，稳步推广，国办秘书二局、中央编办、东北办工业组相关工作人员于9月中旬赴辽宁省阜新市和吉林省白山市，对棚户区改造相关情况进行了调研。现将有关情况报告如下：
一、 两市棚户区基本情况
阜新市地处辽宁西北部，是一座因煤而立、因煤而兴的资源型城市，总面积10355平方公里，人口193万，其中城市人口78万人。建国50多年来，累计生产煤炭5.7亿吨，累计发电1600亿千瓦时，为我国经济建设做出了突出贡献。随着煤矿的发展和矿工的增加，在当时"先生产、后生活"思想指导下，企业在矿区的"三边"（矿山边、铁路边、高压走廊边）建设了大量的简易平房，形成了"百里矿山、百里棚户区"。由于年久失修，现在这些房屋极其破旧，阴暗狭小，房屋地基下沉，雨水倒灌，屋面破损严重，冬天漏风，夏天漏雨，很多已经成为危房、险房。棚户区内房屋布局杂乱无章，间距较近，火灾隐患严重。棚户区基础设施严重落后，无照明设施，无下水管道，几百户共用一个公共厕所，行路难、吃水难、如厕难十分普遍，居民生活质量低下。
阜新市共有棚户区建筑面积385万平方米，其中列入辽宁省改造计划的棚户区（原中央下放地方的煤矿企业5万平方米以上集中连片棚户区）221万平方米，涉及居民总户数81820户，22.7万人，分别占全市城市总户数的28.7%和城市人口的29%。棚户区居民中低保户有3.08万户，占居民总户数的38%。
白山市地处吉林省东南部、长白山腹地，总人口133万人，其中林、矿区人口45.8万人，占全市非农业人口的52.4%，是典型的以煤、林、铁为主的资源型城市。白山市煤炭开采和林业资源开发已有100多年的历史，城市和小城镇大多都是依托通化矿务局和6大林业局建立，林、矿企业的所在地就成为城市或建制镇。在计划经济时期，企业承担着办社会职能，住房、道路、供水、供电等基础设施由企业自行建设和维护。受当时的观念影响和条件所限，房屋建设标准非常低，对基础设施建设的投入也严重不足，多年来形成了大量棚户区。目前，白山市区棚户区面积达191万平方米，涉及5.2万住户，18.8万人口，占白山市人口的14%。
二、两市棚户区改造工作进展情况
2005年，阜新市启动了城南、高德、平西、新邱4片棚户区改造工程，计划拆迁棚户区面积121万平方米，到年底共完成拆迁面积121.5万平方米，涉及住户44391户。当年阜新市开工建设住宅楼205栋，80万平方米，竣工面积35万平方米，安置拆迁居民8372户。2006年，阜新市计划拆除棚户区面积99.5万平方米，居民总户数37429户，截至5月底，列入辽宁省改造计划的棚户区拆迁任务全部完成。全年计划新建回迁楼229万平方米，到目前为止，已有615栋楼开工建设，总面积达237万平方米。预计年底将有85%的拆迁居民可以顺利回迁入住。棚户区回迁小区的各项配套工程也同步实施，配套建设了城南一期小区和煤城海新小区的道路、排水、给水、供热、供电等工程，总投资达6200万元。
吉林省棚户区改造稍晚于辽宁省。2006年4月，白山市启动了130万平方米集中连片棚户区改造工作，计划投资30亿元，于2010年底完成白山市煤矿棚户区新建12个居住小区工程，总建筑面积达380.2万平方米，其中：住宅小区建设面积321.3万平方米，安置居民53558户（包括安置国家沉陷区综合治理项目确定的A、B级居民8169户），配套公共服务设施54万平方米，包括35所幼儿园、17所中小学、4家医院、19所诊所等。
三、两市棚户区改造的主要做法
（一）提高认识，加强组织领导。国务院对东北地区棚户区改造工作十分重视。辽宁省委、省政府对全省棚户区改造进行了统一部署，计划在2～3年内，完成全省5万平方米以上城市集中连片棚户区的改造任务，并下发了《关于进一步加快城市棚户区改造有关部门的通知》和《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》。阜新市成立了市长任组长的城市棚户区改造领导小组，把棚户区改造的各项任务目标化、具体化、责任化，明确完成时限、工作目标和承办责任人。白山市也成立了以市领导为组长的棚户区改造领导小组和棚户区改造协调小组。
正是由于从中央到地方各级政府的重视和支持，东北三省特别是辽宁省棚户区工作进展顺利，成效显著，得到老百姓的普遍赞誉，棚户区改造工程正在成为实实在在的"民心工程"和"德政工程"。
（二）政府主导，市场化运作。阜新市坚持政府主导与市场运作相结合，通过招标方式，选择开发、设计、施工、监理单位，政府给予一定的优惠政策。对有商业价值的棚户区土地，采取招、拍、挂方式出让。对无商业开发价值的8片92.4万平方米棚户区，按照"统一规划、统一政策、统一标准"的要求，由棚户区所在区政府及市政府有关部门直接承担改造任务。对改造过程中所需的大宗建筑材料实行政府统一采购，确保阳光透明操作。阜新市把确保工作质量放在工作首位，通过做好质量预控工作，召开工程质量现场会，组织开展工程质量大检查，建立群众参与的工程质量监督机制等具体措施，棚户区改造工程质量得到了有效保证，新建居民楼未发现施工质量问题。
（三）区别对待，合理确定居民承担标准。阜新市规定，棚户区居民购买回迁房的价格，原面积部分按每平方米120元结算结构差价，合理超面积部分按每平方米650元购买，超过合理面积部分按每平方米1100元购买。以改造前住房面积为20平方米的3口之家为例，按照同地段商品房每平方米1100元的市场价格计算，这户居民只需支付2.32万元，就可以获得一套价值5.72万元、面积为52平方米的回迁安置房。同时，阜新市还出台了对棚户区低保户、低保特困户和低保边缘户的优惠政策。低保户按棚户区拆迁面积拆一还一，免收新旧房屋结构减价；对低保特困户合理扩大面积部分按每平方米补助200元，费用从社会捐助资金中解决；对特殊困难家庭，允许打欠条住进新房，待能够交够房款时，再去办理房屋产权证，保证"永不涨价"，同时也允许按廉租房租住，租金按每平方米0.5元收取。据统计，阜新市实施棚户区改造前，棚户区居民户均住房建筑面积27平方米，人均9.7平方米，其中低保户户均住房建筑面积22.2平方米，人均7.4平方米。改造后，户均住房建筑面积增加到50多平方米，人均达16.7平方米，已接近全市人均17.3平方米的居住水平。
（四）拓宽渠道，全方位筹集建设资金。阜新市目前已完成棚户区改造工程总投资18亿元。资金来源分别为：辽宁省补助2.15亿元（已到位），申请开发银行贷款10亿元（已到位8亿元），地方政府各种配套7.8亿元，基础设施部分由国家补助50%，即9.16亿元（已下达计划3.42亿元），3年累计投资在30亿元左右。白山市研究提出了"五个一点"的资金筹集方式，即采取银行贷一点、财政支持一点、政策让一点、群众自筹一点、市场开发补一点，并积极争取国家和省专项资金支持。2006年，吉林省向白山市安排2亿元专项资金，同时协调省开发行安排贷款20亿元。
（五）统筹规划，全面提升居民生活水平。阜新市要求，棚户区改造工作，不仅仅是拆旧房盖新房，而要全方位地提升城市居民生活质量，完善城市功能；要把棚户区改造成为设施齐全，服务配套，环境优美，管理有序，文明健康的新型社区；做到新建小区的配套建设与主体建设同步规划、同步设计、同步建设，给排水、供电、通讯、照明、绿化、消防、供暖等公用设施完善配套，运转正常；文化体育设施、商店、卫生站、学校、幼儿园等服务设施也同步到位；要做好社区、物业、治安等方面的管理工作。
（六）制度先行，保证各项工作规范有序。为加强对棚户区改造工程的管理，确保工程各项工作科学合理，阜新市制定了若干规定和制度。为规范棚户区改造招投标工作，阜新市制定了《棚户区改造工程招投标指导意见》；为做好小区配套基础设施建设，履行好建设主体的义务，制定了《棚户区改造小区外配套基础设施建设若干规定》；为降低工程造价，保证工程质量，制定了《棚户区改造工程大宗建筑材料统一采购实施办法》；为规范合理地使用棚户区改造资金，制定了《棚户区改造工程资金和拨付使用管理制度》；为做好棚户区新建小区的后续管理工作，制定了《棚户区改造回迁住宅小区后续管理指导意见》。这些制度的实施，规范了棚户区改造的建设行为，有效保障各项工作健康、有序进行。
（七）创造条件，拓宽棚户区居民就业渠道。阜新市高度重视棚户区居民就业问题，积极创造条件，努力解决下岗职工再就业问题。一是出台相关规定，建设农贸市场，无偿提供经营摊位。计划建设13个农贸市场，预计可无偿为下岗职工提供2000个就业岗位。二是利用棚户区改造腾出的土地建设工业园区，进行招商引资，发展第三产业，解决下岗职工就业。目前，该市已引进对当地农业生产带动力极强的伊利、双汇等农业产业化企业，培育和发展了资讯、旅游、社区服务等现代服务业，发展和扶持了科技含量较高的电子、化工等工业企业，并因地制宜地发展了一些劳动密集型企业。三是结合棚户区居民实际，开展了就业培训和提供就业信息，努力使每一名下岗职工都能再就业。通过以上措施，已有8000多棚户区居民实现了再就业，较好地解决了棚户区居民住得起、住得稳的问题。
四、当前棚户区改造中面临的突出问题
阜新、白山两市棚户区改造已经有了良好的开端，但由于历史欠账较多，基础薄弱，近年来企业转制过程中，经济发展相对缓慢，地方财政资金严重匮乏，棚户区改造与建设仍然面临诸多问题。
一是林业棚户区居民和未纳入改造计划的煤矿棚户区居民强烈要求享受同等待遇。目前，对于原中央下放地方的煤矿企业的5万平米以上集中连片棚户区改造工作，国家有明确的支持政策，而对于包括林业在内的其他类企业棚户区的改造则尚无明确规定。白山市的林业棚区占有很大比重，棚户区居民强烈要求比照煤矿棚户区的标准进行改造。阜新市还有4片5万平方米以上共86.1万平方米、41片5万平方米以下共77.9万平方米的棚户区未列入省政府棚户区改造计划。这部分棚户区房屋的危旧程度与已列入改造计划的并无差别，居住在这部分地区的居民多次上访，强烈要求同等待遇。
二是棚户区改造资金需求量大，市本级财政压力增加。资金问题仍然是影响两市棚户区改造工作的关键问题。2005年阜新市地方财政一般预算收入为7.4亿元，支出却达到33亿元，阜新市财政收支矛盾仍十分突出。加之棚户区改造过程中，居民个人出资和商业网点收入需竣工后才能实现，更加剧了改造资金流的紧张。1999～2003年，白山市财政收入累计增长17.6%，比全省低55.8个百分点，是吉林省最为困难的地级市，地方财政的窘迫状况使其难以投入更多资金用于棚户区改造，一定程度上影响了工作进度。
三是棚户区下岗失业人口多，再就业压力大。由于两市国有企业比重高、包袱重，下岗失业人员多，技能普遍单一，而两市地处偏僻，财政困难，招商引资难度大，吸纳就业能力较弱，就业和再就业面临极大困难。很多家庭靠低保维持生活，不少家庭虽然在政府的帮助下搬进新居，居住条件得到改善，但成本也相应增加，生活更加困难。阜新市现有城镇下岗失业人员近10.7万人，占城镇应就业人口的22%，在下岗失业人员中，矿区职工占45%，大部分生活在棚户区。白山市现有下岗失业人员5.7万人，占全省下岗失业人员的8.1%，其中林、矿企业下岗失业人员3.8万人，占全市下岗失业人员的67.1%。棚户区居民再就业仍然是当前和今后一段时期需要首要解决的问题。
五、几点建议
做好棚户区改造工作，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要举措，对改善城市低收入居民的居住和生活条件，维护社会稳定，振兴东北老工业基地都具有十分重要的意义。为了圆满完成这项工作，建议：
（一）进一步扩大棚户区改造覆盖范围。建议发展改革委、财政部等部门在充分研究和论证的基础上，加大资金支持力度，将棚户区改造的政策支持范围逐渐扩大到5万平方米以下的集中连片棚户区以及林业棚户区，进而扩大到其他国有企业工人集中居住区。地方各级人民政府要切实承担起棚户区改造的责任，多方筹措改造资金，通过对开发商的补贴或政策性减免等方式来加速棚户区改造进程。
（二）把棚户区改造和发展经济、促进就业结合起来。促使棚户区居民安居乐业，从根本上讲，必须发展经济和稳定就业。为避免出现"今天住进新房，明天搬回棚户区"的情况，地方政府应倍加重视棚户区居民就业问题，千方百计扩大就业。有关部门应继续支持阜新、白山等资源型城市加快发展经济，通过新上一批资源综合利用和吸纳就业的项目，带动棚户区居民实现就业和摆脱贫困。
（三）抓紧出台《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》。要解决阜新、白山等资源枯竭型城市长远发展问题，必须以长效机制做保障，给予有力的政策支持。根据国务院要求，发展改革委、振兴东北办起草了《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（代拟稿），将提请国务院常务会议审议。《意见》比较全面地提出了促进资源型城市，尤其是资源枯竭型城市可持续发展的思路、工作原则和政策措施。建议发展改革委和振兴东北办抓紧工作进度，上报国务院讨论通过后尽快实施。
（工业组供稿）
