东北地区资源型城市可持续发展系列报道之二十

资源型城市经济转型试点进展情况、存在的问题及下一步工作建议

    东北地区典型资源型城市有20个，资源枯竭矛盾尤为突出。国务院在2001年批准辽宁省阜新市为资源枯竭型城市经济转型试点市，后又先后将黑龙江省大庆、伊春和吉林省的辽源、白山列为试点。这些资源型城市在国家扶持下积极开展资源枯竭型城市经济转型试点工作，接续替代产业雏形显现，就业贫困等突出社会矛盾有所缓解，生态环境得到初步改善，缺失的城市功能部分得以修复。

    一、资源型城市经济转型试点取得初步成效

    资源枯竭带来的问题主要表现为"五多六难"，即下岗失业职工多、待业人员多、公亡遗属和工伤职工及离退休人员多、不稳定因素多；住房难、行路难、入学难、就医难、就业难和生活难。资源危机和经济危困成为发展的鸿沟。阜新、辽源和伊春三个城市均投入大量资金，着眼于民生问题，初步化解了这一时期困扰城市生存、发展的社会不稳定风险。

    （一）直接增加低收入群体收入，缓解其生活困境。资源型城市产业工人收入水平较低。以伊春为例，全市在岗职工人月平均工资2000年末仅为271元，目前维持在400元左右。试点城市在推进国企改制过程中，努力提高经济补偿金标准，从而增加与企业解除劳动关系职工的现金收入。辽源市先后为近2万名下岗职工发放基本生活费1.6亿元，为3万余名与企业解除劳动关系的职工发放经济补偿金2亿多元。

    （二）国家出资协助地方建立社会保障体系，构筑维护稳定的安全网。目前，三个城市均已初步建立了以养老保险、失业保险、医疗保险和城镇最低生活保障等为主要内容的社会保障体系。伊春市2006年养老保险参保人数达到25.8万人，养老保险费实际征缴4亿多元，为近11万名离退休人员拨付离退休费7.5亿元。征收失业保险费900万元，为享受待遇人员发放失业救济金314万元。市本级征缴医疗保险基金2470万元。

    （三）资助地方政府修复城市基础设施、改善群众生活条件，为群众提供物质保障。长期以来，东北地区资源型城市过度开采资源，生态环境破坏严重。近年来，国家资助地方政府进行采煤沉陷区治理和棚户区改造。其中东北三省采沉区治理总投资125.3亿元，中央投资 65.1亿元。2006年辽宁省棚户区改造，中央投资12.2亿元。东北地区的棚户区改造和采煤沉陷区治理都被誉为民心工程和德政工程，受到中央领导同志的高度肯定。阜新市从2002年开始，在地方财力严重不足的情况下，国家给予资助，先后进行了采煤沉陷区治理和棚户区改造，目前已有约30万名群众告别居住多年的危旧房，搬进了总建筑面积近400万平方米的新房，5万多户居民出资8亿多元就拥有了工程总投资超过50亿元的自有房产。三个城市近年来还对城市道路、供水、排水、供暖、供气、供电、环保等基础设施予以改造和完善，增强了城市功能。在国家扶持下，地方政府还实行积极的就业政策，安排城镇下岗失业工人再就业。

    二、转型试点城市实现可持续发展仍面临诸多难题

    东北资源型城市经济转型试点城市目前度过不稳定"高危期"，将精力和财力投向发展接替产业。但在当前新旧产业过渡阶段，还有一些需要破解的难题。

    （一）经济发展增速虽快，但总量不足。与其他城市横向比较，差距较几年前没有太大改观，甚至还有拉大的危险，在整体经济格局中有被"边缘化"的危险。比如阜新市2006年GRP增速超过10%，但全市GRP总量只有158亿元，人均发展水平在辽宁省仍处于落后位置。

    （二）仍以加速消耗趋于枯竭的资源为代价支撑发展。阜新国有煤矿2005年产煤868万吨，其未来规划产能扩增到1500万吨。伊春市虽通过"天保工程"缩减采伐，但2005年采伐总量仍超过130万立方米，接近其现有可采成过熟林蓄积残量的20%。显然，这样的发展方式只会加速资源枯竭的到来，使得各类矛盾集中爆发。

    （三）能支撑经济长期发展的接替产业集群尚未形成。近年来政府主导的接替产业处于"项目此消彼长、政府浪费资源"的阶段。这些城市发展接替产业的现状主要受制于体制性和机制性障碍。推动转型的主体是地方政府和企业。而地方政府依托有限财力，破解发展瓶颈，各种行政和经济手段悉数用上。土地出让金高比例返还、"零地价"、税收优惠、税收先征后返等均被高密度使用。有的城市为增加吸引力，不惜动用较少的财政资金直接补贴企业，以财政做担保扶持企业筹集银行贷款，以财政做担保支持企业通过信托产品融资，甚至以财政做担保帮助企业民间拆借"高利贷"。很多民营企业大多依靠传统资源迅速积累财富，非理性的投资易盲目而冲动。

    三、几点建议

    （一）尽快出台综合性扶持政策措施。国家已多次讨论扶持资源型城市可持续发展问题，并明确提出中央财政要加大转移支付力度，有关部门也正在制定《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，拟经国务院同意后以国务院名义下发。辽宁省从2006年起每年增补5000万元的经济转型专项资金，建议中央财政也设立类似的专项资金。阜新、辽源、伊春、白山等试点城市反映，国家此前扶持地方多限于"一事一议"，建议今后能在财政、金融、税收和帮助地方解决历史遗留问题等领域出台综合性、连续性的政策。

    （二）对资源型城市应进行产业布局规划。鉴于目前由地方政府和企业自下而上的主导经济转型，缺乏系统考虑，难以对产业发展有统筹规划，建议国家注重自上而下地推动转型。对试点城市的扶持不仅在于政策和资金，还应从国家层面上对这些城市重新进行产业布局规划，特别是要指导试点城市做好经济转型实施方案和规划。

    （三）下大力气解决就业和贫困等社会问题。目前，这些试点城市普遍面临"就业压力大，维稳任务重"的现状，扩大就业、消除贫困、维护社会稳定是促进其可持续发展的重点。对于促进就业和再就业可考虑从以下途径着手：一是帮助下岗失业人员转变观念，提供免费教育和培训；二是在进行项目建设时，优先考虑吸纳本地劳动力就业；三是大力开发公益性岗位；四是健全就业服务，提供就业信息；五是政府提供政策优惠和资金扶持，鼓励自主创业。对于贫困问题，长远要立足于发展经济，近期要采取针对性措施。要进一步完善社会保险制度，扩大覆盖面，保证按时足额支付。完善社会救助制度，对符合条件的贫困人群按规定及时给予救助。要体恤民情，加大政策宣传力度，努力防止侵害人民群众合法权益的事件。认真处理群体上访事件，及时发现不稳定苗头，维护社会稳定。

    （四）高度重视环境问题。阜新规划的煤化工基地、伊春重点发展的钢铁业和采矿业、辽源和伊春发展中的制药产业，均存在不容回避的资源瓶颈和污染隐患。建议有关部门加强对地方指导和监督，引导资源型城市在发展接续替代产业的同时，做好生态环境保护，实现可持续发展。

    （五）加强对试点城市的审计监管。国家重视试点城市转型，投入大量财力扶持地方。建议在原有审计、监督的基础上，对这些城市经济转型工作进行专项综合审计、监督。国家监管与扶持同步进行，有利于国家掌握情况，规范地方政府工作，提高转型资金使用效益，确保转型速度和质量。    

    （振兴东北办工业组供稿）