国务院关于促进资源型城市可持续发展若干意见

    一、深刻认识《国发〔2007〕38号文件》十分重大的战略意义

    1、《意见》意义重大。

    《国务院关于加快资源型城市可持续发展若干意见》（以下简称《意见》）具有全局意义。《意见》指出：加大对资源型城市尤其是资源枯竭城市可持续发展的支持力度，尽快建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，也是当前保障能源资源供给、保持国民经济持续健康协调发展的重要举措。

    《意见》对于东北地区则具有特殊意义。《意见》明确：东北地区是资源型城市较为集中的区域。要把促进资源型城市可持续发展作为振兴东北地区等老工业基地的一项重要任务。在未来5年内，安排一部分国债资金和中央预算内基本建设资金，集中扶持东北地区资源型城市建设一批能够充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业的项目。

    《意见》对资源枯竭城市非常重要。《意见》对资源枯竭城市的政策最优惠。"两个机制"等政策是国家买单。这是振兴当地经济、建立和谐社会、恢复生态环境，实现可持续发展的十分重大、十分珍贵的战略机遇，一定要千方百计抓住。

    2、全方位覆盖的《意见》。

    《意见》提出指导思想：以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，以增加就业、消除贫困、改善人居条件、健全社会保障体系、维护社会稳定为基本目标，以深化改革、扩大开放和自主创新为根本动力，制定强有力的政策措施，不断完善体制机制，大力推进产业结构优化升级和转变经济发展方式，培育壮大接续替代产业，改善生态环境，促进资源型城市经济社会全面协调可持续发展。

    因此，《意见》是一个覆盖经济、社会、生态、文化方方面面的政策，是一个涉及所有人，党委、政府、人大、政协、纪检，政府发改、财政、税务、国土、环保、经委、交通、农业、林业、水利、商贸、供销、建设、社保、劳动、金融、民政、科技、教育、文化等所有部门的人人有责、所有单位有责的政策；所有一、二、三产业、所有社会民生领域、所有生态领域，是一个覆盖资源型城市整体区域的管总的政策。

    3、《意见》政策含金量高。

    资源已经或濒临枯竭的城市和原中央所属矿业、森工企业，国家给予必要的资金和政策支持，帮助解决历史遗留问题，补偿社会保障、生态、人居环境和基础设施建设等方面的欠账。因此，可以既打资源枯竭城市牌，又打资源枯竭企业牌。

    国家采用的支持办法是资金加政策。国家的支持几乎涉及到社会和经济发展的全部领域。主要有：资源型城市资源开发补偿、衰退产业援助、发展接续替代产业、重大产业项目、财力性转移支付、专项贷款贴息、专项贷款等方面的扶植政策。社会保障、教育卫生、环境保护、人居环境、基础设施、职工就业等政策。

    《意见》中使用了"补偿欠款"这样四个字来表明国家解决资源枯竭城市企业历史遗留问题的态度和决心。补偿欠款这种方式国家往往采取的是一次性割根处理，即空前，又绝后。

    4、落实《意见》时间紧迫。

    《意见》时间表：力争今年3月份，发展改革委、国土资源部、振兴东北办研究确定全国首批资源枯竭城市名单上报国务院核批。保证2007年度财政预算资金(20亿)在5月底以前到位。今年6月底，有关部门将有关政策措施基本落实到位（财政部、国家税务总局出台资源税调整方案，国土资源部落实矿山地质灾害治理等方面政策措施，国家环保总局完善资源开发环评机制，其他相关部门按照职责分工研究落实《若干意见》工作任务。

    《意见》规定：2010年前，资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题得到基本解决，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，经济社会可持续发展能力显著增强。2015年前，在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。

    二、提升发展战略

    资源型城市面临突出的可持续发展问题：经济由于资源枯竭而衰退；社会问题由于经济衰退而矛盾日益突出；生态环境由于资源过度粗放式开采日益恶化。《意见》指出：由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因，这些城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题，主要是经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等。

    《意见》标志着使资源型城市发展进入新阶段：经济转型-发展接续产业，提高经济支撑力；社会发展-关注民生，建立和谐社会；生态改造-实现经济、社会与生态协调发展，人与自然协调发展。

    为此，需要发展战略提升：由资源型城市经济转型，到城市复兴、资源型城市可持续发展。就是使资源枯竭城市来一个脱胎换骨的改造：从观念、产业、体制、教育、技能、文化、基础设施等各方面全方位的再造。结论：可持续发展，应当成为资源型城市发展的总战略--既是长期战略，又是全覆盖战略。

    "城市复兴"：从生物学角度来看，再生或复生指的是失落或损伤组织的重新生长，或者是指系统恢复原状。对于城市来说也是如此。城市复兴涉及到已经失去的经济活力的再生或振兴；恢复已经部分失效的社会功能；处理未被关注的社会问题；以及恢复已经失去的环境质量或改善生态平衡等等。

    上个世纪70年代中期的《英国大都市计划》提出了"城市复兴"的概念。其背景是，英国上个世纪70年代中期，整个西欧上个世纪80年代中期，许多城市的传统工业结构经历着快速的变化，失业和城市贫困成了主要的政治关注的对象。因此提出"城市复兴"。其定义：就是用全面及融汇的观点与行动来解决城市问题，寻求一个城市在经济、体型环境、社会及自然环境条件上的持续改善。

    我国资源型城市衰退的主因是，资源枯竭和资源开发历史补偿机制的缺失。从20世纪80年代中后期开始，我国越来越多资源城市的资源开发相继进入衰退期，"矿竭城衰"的严重威胁逐步凸显。资源城市可持续发展能力面临巨大挑战是我国经济长期粗放增长与不合理的资源开发模式共同作用的必然结果。我国资源城市衰退原因是多方面的，但主要问题在于计划经济体制的累积性影响上，在资源开发历史补偿机制的缺失上。资源开发带来"双重失血"，而国家在改革开放和这些资源城市走向衰落情况下一直都没有针对性地建立资源开发的历史补偿机制和及相应政策。现在出台的《意见》，就是建立资源枯竭和资源开发历史补偿机制。

    三、落实《意见》部门导引

    1、发改委部门。

    争取国家将本城市列入资源枯竭城市，积极争取"两个机制"建立的试点。抓紧研究制定《促进资源性城市经济转型试点工作的实施意见》、《发展接续替代产业发展规划》、制定《资源型城市可持续发展长效机制的若干意见》。

    争取"两个机制"政策。资源开发补偿机制，对资源枯竭城市和原中央所属矿业、森工企业，给予资金和政策支持，帮助解决历史遗留问题和欠账；衰退产业援助机制。实行有针对性地扶持政策，帮助解决经济衰退、职工失业等突出矛盾和问题；还有完善资源性产品价格形成机制。

    争取培育壮大接续替代产业政策。国家重大建设项目布局将适当向资源枯竭城市倾斜，要发展工业项目,也要抓好农业项目,发展农业产业化经营，抓好服务业项目, 积极发展流通业，支持建设区域性物流中心；还有社会项目、基础设施项目。

    争取解决就业等社会问题政策。职业教育实训基地建设专项资金要向资源型城市倾斜，中等职业教育助学金要对家庭经济困难学生倾斜，对享受城市最低生活保障政策的家庭义务教育阶段学生实行"两免一补"政策，对符合条件的困难人群按规定及时给予救助，支持东北地区加快完成棚户区改造。

    争取加强环境整治和生态保护政策。积极争取循环经济项目，争取投资补贴和优惠政策支持。在安排土地该法整理项目和天然林保护、退耕还林、防护林、小流域治理、水土保持等生态治理工程时，向资源型城市倾斜。加快公益林和商品林建设，保护生态环境，积极引导社会力量参与矿山环境治理。

    争取中央和省级财政加大转移支付力度政策。重点用于完善社会保障、教育卫生、公共基础设施和专项贷款贴息方面。提出设立资源型城市可持续发展专项贷款，为资源型城市中小企业提供金融服务。

    争取"未来5年内国家安排一部分国债资金和中央预算内基本建设资金，集中扶持东北地区资源型城市建设一批能够充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业的项目"政策。

    争取改革政策。特别是解决厂办大集体、企业办社会等历史遗留问题政策。

    2、财政部门。

    通过财政部，争取国家将本城市列入资源枯竭城市。

    2007―2010年，国家设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付，增强其基本公共服务保障能力，重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施建设和专项贷款贴息等方面。这为重新确立标准收入和标准支出，更多的争取省、国家转移支付，提供了依据。同时，明确了专项资金和专项转移支付的范围。

    《意见》中已纳入标准支出范围的有，社会保障方面涉及养老、失业、基本医疗保险、城市最低保障；再就业方面涉及公益岗位开发；教育方面涉及低保家庭义务教育；基础设施建设等方面，涉及塌陷区、棚户区治理和基础设施欠账；环境保护保护方面，涉及生态恢复和治理；其他方面，涉及资源枯竭企业的历史遗留问题、厂办大集体和社会历史遗留问题等。

    在专项资金支持方面，对职业培训、社会保险补贴、职教实训基地建设、家庭困难学生救助、建设区域性物流中心、接续产业建设、节能减排、环境治理、扶持中小企业发展等给予扶持。在金融政策方面，鼓励金融部门在防范风险的基础上加大对资源性城市和资源型企业的支持。

    加大争取转移支付的力度。为了争取和承接国家转移支付政策，要围绕"标准收入和标准支出"确定，把减收因素理清，把增支因素算好，向省和国家反映，争取更多的补助。由于国家的财力性转移支付，旨在强化资源型城市的基本公共服务保障能力，重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施建设，我们要在这些方面积极向上争取转移支付资金。

    积极争取增值税、消费税、企业所得税、个人所得税上划中央财政的增量部分上划返还，重点做好省里的工作，争取全部返还。

    积极争取化解政府债务政策。对于公益型项目形成的债务，要积极争取国家豁免政策，卸掉政府债务，或转为国家投资。对于生产建设性项目形成的债务，要争取适当延长还款期、减低息率或停息等政策。

    积极向上争取国债和中央预算内基本建设专项资金. 建议市里统一规划，建立项目库，提高项目质量，努力争取未来5年有更多的能够充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业的项目得到国际支持。

    通过引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务，并把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产等费用列入资源性产品的成本构成，增强可持续发展能力。

    财政部门要争取："帮助东北地区和中西部地区资源枯竭城市解决厂办大集体、企业办社会等历史遗留问题"的政策。

    3、税务部门。

    改革现行资源税制度。国务院已原则批准同意财政部等部门提出的改革资源税的方案，并有望在较短时间内出台。要积极争取完善资源税计税依据，调整资源税负水平，将使地方财力有所提高，增强解决资源型城市社会和生态环境问题的能力。

    建立可持续发展准备金制度。借鉴国外做法，由资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金，并列入成本，用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等，避免出现新的欠账。

    4、国土部门。

    通过国土资源部，争取国家将本城市列入资源枯竭城市。

    加强环境整治和生态保护。做好土地复垦规划，加大矿山废弃土地的复垦力度。加强深部采空区、特大型矿坑对地质结构、地下水文造成危害的基础性研究，继续做好采煤沉陷区治理，抓紧组织治理废弃的露天矿坑、矸石山等重大地质灾害隐患，有效预防矸石山自燃和坍塌等事件发生等工作。

    加强资源勘查和矿业权管理。加强对资源型城市现有矿区周边及深部找矿和加强矿业权的管理，根据矿产资源规划组织编制矿区规划和矿业权设置方案。进一步做好危机矿山接替资源找矿工作，加大对矿业接替资源勘查和普查的支持力度，引导矿业企业出资完成详查和勘探，增强危机矿山的资源保障能力等工作。

    要向国家争取列入资源枯竭城市。抓紧排摸全市的资源家底。制定土地、矿产规划；做好勘查找矿工作及地下水位危害勘查评价工作；要做好环境治理工作，包括受破坏区域的治理，三废的治理等。开展采煤沉陷区恢复治理工作。争取建设集休闲娱乐为一体的矿山地质公园，以改善城市环境，提升空气质量，增加科普教育形式。积极申报项目。如，采煤沉陷区土地复垦项目、周边深部找矿项目、煤炭矿产资源危机矿山接替项目、矿山环境恢复治理延续项目、废弃矸石山治理复垦项目、地下水造成危害基础性研究项目等。

    5、金融部门。

    金融资金有三类：一是鼓励金融部门在防范风险的基础上加大对资源性城市和资源型企业的支持。

    二是在未来5年内安排一部分国债和中央预算内基本建设资金支持吸纳就业，资源综合利用和发展持续替代产业项目。

    三是国家设立促进资源型城市可持续发展专项贷款。可有效缓解资源城市企业发展普遍面临的资金不足的难题。

    6、教育部门。

    争取倾斜政策，促进职业教育加快发展。《意见》提出："加大对资源型城市职业教育的支持力度，职业教育实训基地建设专项资金要向资源型城市适当倾斜，中央和地方设立的中等职业教育助学金要对资源枯竭城市的家庭经济困难学生给予必要的倾斜支持"。

    争取支持政策，解决矿属学校历史遗留问题。《意见》提出："对资源已经或濒临枯竭的城市和原中央所属矿业、森工企业，国家给予必要的资金和政策支持，帮助解决历史遗留问题，补偿社会帮涨、生态、人居环境和基础设施建设等方面的欠账"。

    争取配套政策，解决棚户区改造中学校建设问题。《意见》提出："继续支持东北地区加快完成棚户区改造，同时研究解决其他地区资源型城市棚户区改造问题。对难以实现商业开发的棚户区改造，中央政府给予适当支持，主要用于新建小区内部和连接市政公共设施的供排水、供暖、供气、供电、道路的外部基础设施，以及配套学校、医院的建设"。

    7、劳动部门。

    争取政策，扩大就业。要借助国家在职业介绍、职业培训、社会保险补贴、小额担保贷款等就业再就业扶持政策，实现下岗失业人员就业和再就业。要加快发展有利于扩大就业的新行业、新产业、鼓励、支持、引导非公有制经济发展，推进小城镇建设和加快县域经济发展，尽可能多的增加就业岗位；借助国家补偿性政策，鼓励支持自主创业、自谋职业；要运用好国家在财税、金融方面的新政策，增加融资渠道，加强技能培训和信息服务，积极培育创业主体，使得更多劳动者成为创业者；要统筹城市就业和农村劳动力转移基业，建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度，健全覆盖城乡的就业服务体系。完善面向所有困难群众的就业援助制度，及时帮助零就业家庭解决就业困难。

    8、保障部门。

    在社会保险、社会救助、社会福利、基本养老、基本医疗、最低生活保障制度等方面的新政策、新信息，积极争取国家在建立覆盖城乡居民的社会保障体系上增加投入，确保社会保障体系的有效运行。

    当前要重点完善基本养老保险制度，促进城镇职工基本养老保险制度规范挂，完善社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度，促进机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。

    完善基本医疗保险制度，全面推进城镇职工基本医疗保险，城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建立，使得基本医疗保险制度覆盖城乡全体居民。

    完善最低生活保障制度，继续健全最低生活保障制度，做到应保尽保。在农村要将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围，切实解决她们的基本生活问题。

    9、医疗部门。

    要抓住国家对城乡居民基本医疗卫生方面加强投入的有利时机，加快建立基本医疗卫生制度，建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，解决群众看病难、看病贵的问题。

    完善重大疾病防控体系，提高突发公共卫生事件应急处理能力。加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设。