振兴老工业基地
工作简报
（第 365 期） 总第 403 期
国家发展改革委东北振兴司 2009年10月13日
国有林区棚户区改造若干问题及对策建议
--关于黑龙江、吉林两省棚户区改造的调研报告
2008年第四季度，在国家拉动内需、促进经济平稳较快增长的宏观政策推动下，我国国有林区启动了棚户区改造试点，今年进一步扩大推开。这是国有林区开发建设以来，广大林业职工热切期盼的一件大事，林区人民把棚户区改造称之为惠民工程、德政工程。
一、棚户区改造开启了国有林区现代林业建设的新篇章
黑龙江省和吉林省是我国国有林区开发建设较早的地区之一，在"先生产、后生活"建设思想指导下，在恶劣的自然环境中，广大职工表现了强烈的政治责任感，塑造了无私奉献的林业精神，为新中国的恢复建设和国民经济发展做出了重大贡献。但由于早期林区开发建设规划投资不到位，生产生活设施欠账严重，特别是职工住房问题突出，大量的"板夹泥"房和简易平房成为林业职工居住的棚户区。有的祖孙三代挤在狭小的空间中，有的居住在地势低矮的水湿房中，生活十分艰辛。
2008年国有林区棚户区改造试点启动，各地抢抓历史性机遇。吉林省作为率先启动的试点省，2008年4个试点林业局，改造3000户、面积15万平方米，目前已有一个林业局职工开始入住，其余3个林业局改造任务也即将完成。今年，全省18个林业局正在陆续全面铺开，计划改造4万户、面积200万平方米。黑龙江省2008年棚户区改造试点12.34万平方米，在4个林业局中的4个林场进行，目前都已分别开工建设。今年，305万平方米改造任务，各林业局正按程序办理手续，有的已提前动工，争取年内让职工住进新房。棚户区改造深入人心，许多林业局借棚户区改造之机，着力改变木头经济独大的局面，积极发展第三产业，延长产业链条，为林区富余人员找到了新出路，林区经济总量逐年提升，现代林业建设大步迈进。
二、棚户区改造存在的问题及思考
国有林区棚户区改造是重要的民生工程，及时发现并研究实施中存在的问题，对促进棚户区改造顺利健康发展具有重要意义。
（一）关于规划编制与实施问题。目前林区棚户区改造规划已完成前期基础工作，计划用3年(2009～2011年)时间完成96.09万户改造任务，其中国有林区61.67万户。在调研中发现，由于编制规划时间紧迫，在实施过程中出现了一些问题。一是少报漏报改造户数。调查显示穆棱林业局近70%需要改造户数被遗漏在规划外的情况。二是混居民户被计入职工户数中。由于历史原因，林区棚户区夹杂着少量的当地居民户或外来流动人口。在棚户区全部拆迁中，这些混居民户也同时被拆迁，林业局也要负责安置。据初步统计，仅吉林省国有林区棚户区改造中大约就有2万混居民户。三是上报计划难以完成。黑龙江省八面通林业局统计上报规划改造户数10万平方米，今年国家下达5万平方米，由于该局是一个小老穷局，除国家和省补助外，省森工总局无力承担配套资金。四是动态因素未考虑。规划未考虑因天保工程深入实施后林场合并引起改造户数变化这一情况。
（二）关于配套资金与基础设施建设问题。棚户区改造资金政策明确，平均每户50平方米，综合投入6万元，其中国家补助1.5万元，省级配套1万元，其他由企业自筹和个人负担。但与此相适应的基础设施建设并不明确。在实施中，反映出一些问题：一是省级配套资金不能完全到位。按规定，每建筑1平方米，省级财政应配套200元。吉林森工集团8个林业局由省政府债券补助160元，另40元还在协调落实中。延边林管局所属10个林业局，由于是州属企业，省政府债券补助160元中，要求延边州政府配套20%(即32元)。因州财力所限，要求森工企业承担，3年内还本付息，加大了森工企业棚户区改造压力。二是企业配套资金困难更大。很多企业资金普遍紧缺，仅能维持基本生存，根本无资金用于棚户区改造。三是配套基础设施建设负担重。基础配套设施建成后，每年维护及使用经费投入多，林业局深感压力太大，希望国家给予更多支持。
（三）关于新建与改造问题。棚户区改造作为国家重要的民生工程，在具体实施中要妥善处理好两大关系。一是新建与改造的关系。国家编制棚户区改造规划和下达年度计划，均以新建的方式进行。如全部新建，企业筹资成本高，新建户数受限制。如果对七八十年代以后建设有改造价值的住宅，保留主体建筑，采取对基础设施进行适当改造方法，将有效利用现有资产，既省钱又实用，减轻企业负担，部分职工也乐意接受。各地林业局根据实际情况按一定比例进行了改造，希望国家出台意见，防止检查和审计不过关。二是山上和山下的关系。在新建和改造中，涉及山上林场和山下局址的数量问题，应考虑今后的生产布局调整，尤其是林场撤并，建中心林场后的布局，避免给企业造成损失浪费，给职工增加负担。
（四）关于惠及对象与贫困家庭住房问题。国家启动棚户区改造惠及对象明确规定，要首先解决林场(所)中的住房特困户、低保户、五保户、优抚对象、因伤因病因灾致贫家庭的居住困难。在有市场潜力，引进房地产开发商承建棚户区改造的地方，承建商对所有原居住户实行"拆一还一"办法，贫困户住房的改造问题一并得到较好解决。但大部分地区由林业局自己承建的棚户区改造，由于经济实力不足，难以做到"拆一还一"。八面通林业局估算，如按棚户区改造政策，这些贫困户大部分承担不了需要个人支付的部分房款，买不起房的贫困户大约占全局职工总户数的20%，有的特困户职工连生活都很难维持，即使分给新房，也无力支付取暖等费用。广大林业干部职工希望国家能对贫困户群体给予特殊政策，加大扶持力度，切实改善他们的生存条件。
（五）关于优惠政策与落实问题。各地棚户区改造在得到国家和省给予专项补助的同时，积极争取当地优惠政策，有的得到较好落实。黑龙江森工总局争取了国有林区棚户区改造享受本省城市棚户区改造的各项优惠政策。吉林省拟定了国有林区棚户区改造工程减免收费目录，但未正式下发执行。延边林管局也提出了国有林区棚户区改造应享受的优惠政策目录，但这一目录也未正式公布。各地反映，虽然国家对林区棚户区改造提出了优惠政策要求，但太宏观、太原则，地方政策执行力不强。林业部门同志认为，棚户区改造让森工企业承担主体责任，协调地方政府和有关部门十分困难，优惠政策落实较难，应让政府负责，森工企业配合建设。
（六）关于建设用地与房产证问题。在林地上进行棚户区改造存在一定障碍。吉林省近两年棚户区改造的18个林业局中，有16个局涉及占用林地。按现行规定，林业用地转为建设用地，林业管理部门要收取一定的林地补偿费和植被恢复费，才能获得批文，才可以办理土地使用证，才能为棚户区改造居民办理完全房屋产权。这涉及两个问题。一是能否对棚户区改造所需占用林地转为建设用地。如果不能办理该项转用手续，棚户区改造的后续工作将无法进行。鉴于棚户区改造的特殊性，在局址和乡镇所在地棚户区改造，林业管理部门应开放占用林地的"绿灯"。如果林场布局调整，经过科学论证，上级审批，整合到位，在中心林场棚户区改造所占用的林地，也应给予同样政策。二是能否免收林地补偿费和植被恢复费。按照权限，免收林地补偿费，需要国家林业局予以确认，免缴植被恢复费，需要国家林业局和财政部共同明确。
三、几点建议
棚户区改造是国家拉动内需，促进经济平稳较快增长，建设国家保障性住房的安居工程；是国家经济建设成果反哺林业的政策体现。组织实施好这一工程，需要着重解决以下方面。
（一）要把棚户区改造与林区布局调整紧密结合起来，推进国有林区现代林业建设。棚户区改造是整个林区生产力布局的重要组成部分，要着眼全局，着眼长远，统筹规划，合理布局。一是要根据天保工程实施的要求，选择好棚户区改造地点。新一轮天保工程将进一步调减木材生产量，要求收缩生产战线，减少山上直接生产人员。
棚户区改造要适应这一变化，重点加强局址小城镇建设，为山上迁移到山下的职工创造新的生活环境。二是要根据精简效能的原则，进一步调整合并山上林场，降低管理成本，构建以中心林场为特点的新布局。三是要摸清核实情况，进一步完善棚户区改造规划。明确规划任务，把新建和改造结合起来，使规划更符合实际，增强可操作性，避免建后又拆，减少不必要的投资损失浪费。
（二）要把筹集棚户区改造资金作为重要保障，切实加强基础设施配套建设。资金问题是制约棚户区改造的最大问题，由于企业经济实力薄弱，林区棚户区改造配套资金无力落实，需要国家进一步加大资金支持力度。一是在现行棚户区改造国家政策中，国家每平方米再增加补助200元，作为基础设施配套建设的专项资金。二是如不能增加上述投资补助，应增加国有林区非经营性投资，专项用于棚户区改造相配套的基础设施建设。三是对现有部分专项林业资金在使用上作调整。吉林森工集团提出，3年棚户区改造，全集团要配套资金13.8亿元，靠现有经营收入显然不可能。建议国家财政专款下拨森工集团3.5亿元及节余育林基金2亿元允许用于棚户区改造相配套的基础设施建设。四是国家在贷款政策上给予倾斜扶持，利用国家开行政策性贷款，专项用于棚户区改造，降低利息，提高年限，减轻森工企业负担。
（三）要把解决特困群体的住房问题作为棚户区改造的重点工作，确保这部分人员有基本的生活条件。棚户区改造受益的群体是林区中的弱势群体，在弱势群体中还存在一定比例的极贫困的更弱势群体，因经济条件极为有限，现有的棚户区改造政策也无力承担。借鉴各地的办法，有以下途径解决。一是比照城市廉租房政策，加大对森工企业廉租房建设政策扶持，对棚户区改造仍无力支付个人应承担房款的职工，实行廉租房政策。二是针对特困群体可以建30至40平方米小户型住房，也可以在统一规划下，对主体结构尚好的房屋进行加固和维修，做到少掏钱或不掏钱就能改善住房条件。三是对拆迁的特困户、低保户，无力交纳扩大面积优惠价款且安置面积在50平方米以内的，可采取免收4～8平方米的面积款，或采取原面积部分为个人产权，扩大面积部分为林业局公有产权，居住职工按廉租房交纳租金。四是居住廉租房缴费仍有困难的，租房资金从困难职工住户货币补贴资金中解决。 （摘自《林业要情》，综合处编辑）
