新版《外商投资产业指导目录》：鼓励与限制外商投资中国装备制造业的双重作用

　　记者 朱宏力

    新《目录》继续保持了以鼓励外商投资为主的产业导向政策，近年来外资并购中国装备制造业的显示表明，利用外资要坚持科学发展观，既鼓励外商投资中国装备制造业，又要有所限制。

    中国在振兴装备制造业过程中，缺乏资金和技术是一个主要问题。长期以来，中国采取"以市场换技术"的策略，通过各种手段吸引外商投资，其中《外商投资产业指导目录》在鼓励外商投资中国的装备制造业方面发挥了重要的作用。

    胡锦涛总书记在十七大报告中指出："创新利用外资方式，优化利用外资结构，发挥利用外资在推动自主创新、产业升级、区域协调发展等方面的积极作用。"中国不仅要吸引外商投资，创新利用外资的方式，更重要的是让外资在中国发挥积极的作用，最近修订的《外商投资产业指导目录》充分体现了十七大的这一精神。

　　新《目录》的鼓励外商投资导向

    长期以来，中国一直坚持以鼓励外商投资为主的产业导向政策，自1995年首次颁布《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，1997年和2004年又对《目录》进行修订，以进一步鼓励外商投资。2007年10月31日，经国务院批准，国家发改委和商务部联合颁布了《外商投资产业指导目录（2007年修订）》（以下称新《目录》），自2007年12月1日起施行，2004年版《目录》同时废止。

    修订后的新《目录》总条目有478条，其中鼓励类351条，比2004年版《目录》增加了94条，鼓励类条目增加约37%。根据新《目录》的规定，在装备制造领域继续保持了中国以鼓励外商投资为主的产业导向政策。商务部新闻发言人王新培说，新《目录》将引导外资更多投向现代农业、高新技术产业、现代服务业、高端制造环节和基础设施。

    根据新《目录》的规定，在装备制造领域，具有一定高新技术含量的装备制造业继续鼓励外商投资，以机床行业为例，2004年版《目录》鼓励外商投资三轴以上联动的数控机床、数控系统及伺服装置制造，在新《目录》里则鼓励外商投资五轴联动数控机床、数控座标镗铣加工中心、数控座标磨床、五轴联动数控系统及伺服装置、精密数控加工用高速超硬刀具。

    备受关注的轨道交通运输设备领域里包括高速铁路、铁路客运专线、城际铁路、干线铁路及城市轨道交通运输设备的整车和关键零部件(牵引传动系统、控制系统、制动系统)的研发、设计与制造也被列入新《目录》的鼓励类中。

    大型盾构设备如直径6米以上盾构机系统集成设计与制造、直径5米以上全断面硬岩掘进机（TBM）系统集成设计与制造，深海采油装备如工作水深大于600米的海底采油、集输设备，工作水深大于500米的浮式钻井系统和浮式生产系统，石油勘探、钻井、集输设备如绞车功率大于3000千瓦、顶部驱动力大于850千瓦、钻井泵功率大于1800千瓦的深海用石油钻机，钻井深度9000米以上的陆地石油钻机和沙漠石油钻机，1000万吨/年炼油装置用80吨及以上活塞力往复压缩机，数控石油深井测井仪，石油钻井泥浆固孔设备等高新技术的装备制造行业都在新《目录》中有所体现。

    涉及工业自动化领域的如垂直多关节工业机器人、焊接机器人及其焊接装置设备制造明确列入鼓励外商投资产业目录。

表1 近年来外资并购中国装备制造企业的案例

年份	装备制造企业	外资	并购领域
2001	大连第二电机厂	英国伯顿电机集团	冶金起重电机
2001	华为安圣电气有限公司	美国爱默生电气公司	电气
2001.10.23	上海贝尔有限公司	美国阿尔卡特公司	通信业
2002.7	无锡华芝半导体有限公司	日本东芝公司	半导体
2003	沈阳凿岩机械股份有限公司	瑞典阿特拉斯·科普柯公司	凿岩机械
2003.12	西北轴承股份有限公司	德国FAC公司	铁路轴承
2004	佳木斯联合收割机厂	美国约翰迪尔公司	工程机械
2004	佳木斯煤机和鸡西煤机	美国国际煤机公司	煤炭机械
2004.4	大连电机厂	新加坡威斯特电机公司	中小电机
2004.8	无锡威孚高科	德国博世集团	燃油喷射系统
2004.11	山东工程机械有限公司	美国卡特彼勒公司	大型联合收割机
2005.4	哈尔滨第一工具公司	美国格里森公司	精密刀具
2005	辽宁锦西化机透平机械分厂	德国西门子公司	化工机械
2005.9	徐工集团工程机械有限公司	美国凯雷投资集团	工程机械
2005	江铃汽车股份有限公司	美国福特汽车公司	商用车
2006.5.30	洛阳轴承集团有限公司	德国舍弗勒集团	轴承
2007.7.7	武汉锅炉武汉锅炉股份有限公司	法国阿尔斯通公司旗下阿尔斯通（中国）投资公司	锅炉

　　外商投资的技术溢出效应

    鼓励外商投资不仅解决了中国发展过程中的资金问题，还能促进中国装备制造业技术的进步。在一些装备制造领域，外商投资产生的技术溢出相当一部分填补了国内技术的空白。

    跨国公司在中国以各种形式设立的研发中心超过980家，主要集中在技术密集型行业，如电子及通讯设备制造业、交通运输设备制造业、医药制造业、化学原料及化学品制造业。

    摩托罗拉、西门子、飞利浦、北电网络、杜邦、通用电器、通用汽车、大众汽车等，都根据全球经营战略在中国设立了研发中心，聘用的人才都是中国的高校毕业生或者引进的留学归国人员。另外，这些研究机构与国内大学、研究机构加强合作，研发成果大部分由合作双方共享产权，技术溢出效应显现。

    商务部在第十一届中国国际贸易投资洽谈会上透露，截至2007年7月底，中国累计批准设立外商投资企业61万多家，实际利用外资金额7200亿美元，目前全球500强企业中已有480多家在中国投资设立了企业。    　

    外商投资中国装备制造业引发潜在风险

    中国采取"以市场换技术"的策略鼓励外商投资，虽然给中国带来了一些先进的技术，但是，由于近年来外资投资方式正在发生转变，采取从合作、合资到并购装备制造骨干企业，实现外商的独资，这为中国带来了风险。

    外资投资中国的装备制造企业，最初几年，外资往往是利用中国的装备制造企业经营困难或者债务沉重等情况，在中国国企改革的大背景下，以资产重组和盘活国有资产的名义，外资与中国的装备制造骨干企业的优质资产合资，先从外商控股开始，然后实现向外商独资的渐进式演变。早在1998年12月，英国伯顿电机集团与大连第二电机厂以合资的形式，组建了大连伯顿电机有限公司，到了2001年，外方收购了中方持有的合资企业33%的股份，完成了由合资企业向外商独资企业的转化。2001年，德国的轴承生产商FAG公司与西北轴承合资，成立了富安捷铁路轴承（宁夏）有限公司。2002年，德国依纳公司收购FAG公司，2004 年，中方转让持有的40%股份，企业也变为了外商独资公司。

    在国际装备制造业转移的背景下，近年来外资进入中国装备制造业的力度、深度和广度都在不断加大，尤其是近几年来并购案大量出现。2004年以来出现外资并购中国装备制造业的狂潮，外资开始以直接投资、股权收购等方式并购中国的装备制造骨干企业，即"斩首"并购。直到现在尚未宣判的凯雷并购徐工案是国际投资购买基金并购中国装备制造骨干企业的第一例，也是"外国收购基金进入中国的分水岭"。之后，2007年，又有法国阿尔斯通公司从武锅集团收购了武锅B51%股份，全部收购价格为3.38亿元，成为其新的控股股东。

    而最近外资的动向表明，外资看中的不仅是几个中国的装备制造骨干企业，外资并购上升到了战略高度，甚至采取联合行动，意图在中国的装备制造行业的某些领域取得垄断地位。据悉，卡特彼勒早已有了鲸吞中国整个机械制造业的意图，并购了中国的工程机械骨干企业山工机械后，卡特彼勒高层多次到厦工、三一重工、上柴、柳工等企业"踩点"。

    装备制造业的行业本身复杂，细分行业众多，往往是一个产品就代表一个子行业，这个特性很容易导致骨干企业就能垄断某个行业。在装备制造业的某些领域，中国企业与外资企业在品牌、资金、技术、管理方面还存在相当大的差距，外资并购骨干装备制造企业后，垄断的形成就不可避免。

    厦门工程机械股份有限公司董事长王昆东也对媒体表示，某些跨国巨头图谋的不仅是中国市场，更多的是从全球产业链的角度，"整合"中国市场和资源，把中国的装备制造业纳入其全球产业链，以确保在全球市场的绝对优势。如果不谨慎对待，中国的装备制造企业将沦为跨国公司的加工车间。

    国务院研究室副主任江小涓认为，中国吸收外资的方式从新设企业为主转向新设和并购两种方式并重，未来中国外资并购的案例会增加，需要引导和规范外资并购投资行为。

　　利用外资要坚持科学发展观

    外资涌入带来的潜在风险表明，利用外资要坚持科学的发展观，既要鼓励外资进入，又要有所限制。最近公布的新目录对外商投资有新的规定，其中包括限制类87条，禁止类40条，分别比现2004年版《目录》增加了9条和5条。技术水平低、污染严重等不符合科学发展观的产业都列入到了限制类和禁止类。

    根据新《目录》，外商投资装备制造业，可以分为鼓励投资、限制投资和禁止投资三种形式。限制的形式分为三种：限于合作、合资；中方控股。

    对一些国内已经掌握成熟技术、具备较强生产能力的传统制造业如集装箱生产、各类普通级（P0）轴承及零件（钢球、保持架）、毛坯制造，320马力及以下推土机，以及中低档B型超声显像仪制造，不再鼓励外商投资。一般涤纶长丝、短纤维设备制造等仍在限制投资行业目录范围内。

    对一些装备制造业的重点领域，新《目录》在鼓励的同时限制于双方合作、合资，如300吨以下轮式、履带式起重机械、大型煤化工成套设备制造和轨道交通运输设备、百万千瓦级核电站用关键设备制造（核Ⅰ级、核Ⅱ级泵和阀门）、新能源发电成套设备或关键设备制造（光伏发电、地热发电、潮汐发电、波浪发电、垃圾发电、沼气发电、1.5兆瓦及以上风力发电设备）等鼓励外商投资的同时，限制投资必须是合作或合资形式。

    民用飞机设计、制造与维修（干线、支线飞机）、地面、水面效应飞机制造、浮空器设计与制造、民用运载火箭设计与制造、民用卫星设计与制造、民用卫星有效载荷制造等重大装备制造行业等领域限于中方控股。

    通信设备、计算机及其他电子设备制造业如卫星电视广播地面接收设施及关键件生产 ，税控收款机产品制造等部分涉及国家经济安全的战略性和敏感性行业，中国持谨慎开放的态度，这些项目被类为限制投资产业。

    除了武器弹药制造一直都是禁止外商投资外，新《目录》规定禁止外商投资污染严重的产业，如电气机械及器材制造业中的开口式（即酸雾直接外排式）铅酸电池、含汞扣式氧化银电池、糊式锌锰电池、镉镍电池制造等，这些项目首次明确列入禁止外商投资产业目录。

    这些措施表明，中国在鼓励外商投资的同时，也在采取措施保证外商投资在推动自主创新、产业升级、区域协调发展等方面的积极作用，尽量减少负面效应。